OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

e-ISSN: 1647-7251

VOL16 N2, TD4

Thematic Dossier

European Union Security Governance:

from Integration to Strategic Autonomy

April 2026

VOL16 N2, TD4

Thematic Dossier

European Union Security Governance: from Integration to Strategic Autonomy

DOI https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT03226

Editorial - European Union Security Governance: from Integration to Strategic Autonomy

- Tiago Luís Carvalho, Pedro Costa– pp. 2-5

ARTICLES

Entre Soberania Nacional e Integração Europeia: Portugal e a Evolução do Regime

Europeu de Análise do Investimento Direto Estrangeiro – Tiago Luís Carvalho - pp. 6-22

Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

– António Pedro Bogas Barroso, Élia Chambel, Tiago Luís Carvalho – pp. 23-41

Governação Migratória da União Europeia: Políticas, Agências e Implementação – Jorge

Miguel Amaral Alves, Adriana Filipa Gameiro Martins, Tiago Luís Carvalho – pp. 42-60

Fluxos Migratórios e Segurança Interna da União Europeia – Pedro Costa - pp. 61-75

European Union External Action in Ukraine: Securitising Critical Minerals – Pedro

Gonçalves Marques – pp. 76-92

The European Union's Projection as a Global Actor Through its Actions in the Sahel: The

Case Study of Mali – Miguel Afonso Figueira Cerdeira de Freitas – pp. 93-109

CRITICAL RECENSION

Biscop, Sven (2019). European Strategy in the 21st century – New Future for old power.

London / New York: Routledge. ISBN: 978-0-429-42744-2 – João Ferreira - pp. 110-115

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VOL. 16, Nº. 2, TD4

Thematic Dossier

European Union Security Governance:

from Integration to Strategic Autonomy

April 2026

EDITORIAL

TIAGO LUÍS CARVALHO

tiagoluiscarvalho13@gmail.com

is a Professor of International Relations and Common Security and Defence Policy at the

Portuguese Air Force Academy (Portugal). He holds a PhD in International Relations and a

postgraduate diploma in European Union (EU) Law. He is a researcher at the Orient Institute,

School of Social and Political Sciences, University of Lisbon (Portugal). He is also a researcher at

the Portuguese Air Force Academy Research Centre, Military University Institute (Portugal). His

work focuses on the intersection of geopolitics and political economy, with particular emphasis on

the geoeconomic dimension of EU-China relations. His publications address themes ranging from

China’s internationalisation strategies to the EU’s struggle to balance liberalism with economic

security. Tiago published the only Portuguese-language book dedicated to the concept of

economic security: Portuguese Economic Security: The Case of Chinese Investment in the Power

Sector (2024, translated title). ORCID: 0000-0003-3486-9794

PEDRO COSTA

pedmigalhas00@gmail.com

is a Professor at the Portuguese Air Force Academy and at ISCTE–IUL, University Institute of

Lisbon, Portugal. He holds a PhD in Information Science and Technology and a postgraduate

diploma in Applied Informatics in Organizations. He is also a researcher at the Portuguese Air

Force Academy Research Centre, Military University Institute (Portugal). His academic and

professional work focuses on information science technologies, with several publications. ORCID:

0000-0001-5105-3143

How to cite this editorial

Carvalho, Tiago Luís & Costa, Pedro (2026). Editorial - European Union Security Governance: from

Integration to Strategic Autonomy. Janus.net, e-journal of international relations. Thematic Dossier

- European Union Security Governance: from Integration to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2,

TD4, April 2026, pp. 2-5. https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT03226.ED

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from Integration to Strategic Autonomy

April 2026, pp. 3-5

Editorial. European Union Security Governance:

from Integration to Strategic Autonomy

Tiago Luís Carvalho, Pedro Costa

EUROPEAN UNION SECURITY GOVERNANCE:

FROM INTEGRATION TO STRATEGIC AUTONOMY

TIAGO LUÍS CARVALHO

PEDRO COSTA

All traditional concepts are being rendered obsolete by a rapidly changing reality, one

that is sufficiently complex to preclude any confident discernment of emerging trends

(Moreira, 2014). The European Union (EU) is an intricate project: each step forward has

depended on a delicate equilibrium. Its success has often been portrayed as a “miracle”

(Jones, 2003)—one underpinned by an international security architecture that now hangs

in the balance. As confidence in the American security umbrella wavers, EU leaders are

pressing for more tangible and autonomous capabilities, particularly in the security

domain. “This must be Europe’s Independence Moment,” declared von der Leyen in 2025.

Achieving greater resilience will require European countries to set aside differences and

take bold steps towards a unified front, as shown possible by the collective support for

Ukraine’s defence.

Against the background of the EU’s Strategic Compass, governance stand as a major and

current concept. Nevertheless, it is often too broad to yield meaningful insight. The EU

unique complexity exacerbates this problem. One solution to tackle the referred challenge

is to adopt a sectoral approach (Champagne, 2026), which this dossier does.

The dossier explores central challenges to the European security framework, spanning

economic sovereignty through foreign direct investment (FDI) screening; digital threats

in data governance; external border management amid migration pressures; the

securitisation of critical minerals in Ukraine; and power projection in Mali. The

contributions analyse the relevant EU legal framework, identify specific policy gaps,

highlight tensions between national and EU levels, and assess the influence of extra-EU

actors, concluding with a critical reflection on the EU’s nascent—yet still tentative—grand

strategy.

This thematic dossier is a collaborative project with the Portuguese Air Force,

encompassing academic outputs of master’s research conducted at the Portuguese Air

The views expressed are solely those of the authors and do not reflect the opinions of the institutions

mentioned.

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Tiago Luís Carvalho, Pedro Costa

Force Academy (Articles 2, 3 and 6). The critical review is authored by a master student

at the Academy. Two articles are written by the editors—who are professors at the

Portuguese Air Force Academy (Articles 1 and 4). The fifth article was prepared for a

guest lecture at the Air Force Academy.

The themes brought together in this dossier largely match the security priorities

highlighted at the latest Munich Security Conference—for example, in Rubio (2026). They

include industrial capability protection (Article 1), digital innovation (Article 2), borders

and migration (Articles 3 and 4), energy policy and supply chains (Article 5), and external

security provision through military engagement (Article 6).

This project also captures key tensions in the EU security policymaking. In particular, the

first article examines the dynamic balance between national and common interests—

sovereignty versus union—that has marked the entire history of European integration.

Focusing on FDI screening in the Portuguese case, it compares Portugal’s national-

security and FDI framework with the EU’s current and prospective rules on FDI screening,

assessing the sovereignty implications of the Commission’s drive to strengthen European

economic security.

The dossier does not overlook the new challenges brought by emerging technologies. The

second article provides an extensive account of contemporary data governance within

the digital security framework. It discusses EU data-management legislation, its

significance and implications, and the effects of data mismanagement in a global

intertwined environment shaped by intensifying disputes.

The migration and refugee crises, given their longstanding nature, receive double

attention in this dossier (two articles). The third article offers a thorough analysis on the

evolution of EU migration policy over the last decade, including its legal and institutional

framework and external border management, namely the role of relevant agencies such

as Frontex. It concludes by mapping the main challenges and opportunities, and by

reflecting on how border management can be more effectively aligned with the coherent

pursuit of humanitarian, security, and development objectives.

The fourth article situates large-scale migration through the lens of internal security

framework. It develops its argument at three levels of analysis: (1) the EU and Member

States policies; (2) the potential strengths and vulnerabilities associated with non-

European citizens currently residing in Europe; and (3) the effects of rulings and treaties

between Europe and non-EU states in addressing this issue. The article argues that,

because migration constitutes a structural element for European development, its

management requires comprehensive policy measures to mitigate associated

vulnerabilities.

The most pressing issue in European security since 2022 is also included: Russia’s

invasion of Ukraine. The fifth article uses the Ukraine case study, however, in a novel

approach, to critically examine the EU securitisation of Ukraine’s critical raw materials.

This study analyses two modes of securitisation: discursive construction and bureaucratic

practice. It concludes that while EU external action in this regard may accelerate

European decarbonisation and reduce dependence on extra-European suppliers, it also

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Tiago Luís Carvalho, Pedro Costa

risks reinforcing centre–periphery dynamics and prioritising the EU’s energy security over

Ukraine’s own concerns.

Following the outward perspective, the sixth article provides a comprehensive analysis

of the EU’s Common Security and Defence Policy engagement in Mali. It links EU action

to the political, military, economic, social, information, and infrastructure (PMESII)

dimensions of Mali’s crisis. This article concludes on both the limitations—related to

political cohesion, local ownership, and structural instability—and the EU’s potential—

notably in comprehensive crisis management and multilateral coordination—as a global

security actor.

Lastly, the critical review engages with European strategy in the 21st Century, concluding

this dossier with a broad and policy-oriented reflection. The examined book successfully

reintroduces strategic thinking into EU policy discussions by translating the drive for

autonomy into concrete, assessable options. A central contribution is its diagnosis of the

persistent gap between proclamation and implementation, making the book less of a

blueprint and more of a tool for informing public debate on the effective formulation of a

grand strategy—an effort that closely mirrors this dossier’s contribution to European

security governance.

References

Champagne, E. (2026). Governance. In IPSA Companion to Political Science (pp. 1–5).

Springer Nature Switzerland. https://doi.org/10.1007/978-3-032-06918-4_11-1

Moreira, A. (2014). Pefácio. In N. C. Mendes, & F. P. Coutinho, Enciclopédia Das Relações

Internacionais (p. 7). Alfragide: Dom Quixote.

Jones, E. (2003). The European Miracle: Environments, Economies and Geopolitics in the

History of Europe and Asia. Cambridge University Press.

Rubio, M. (2026). Secretary of State Marco Rubio at the Munich Security Conference.

U.S. Department of State. https://www.state.gov/releases/office-of-the-

spokesperson/2026/02/secretary-of-state-marco-rubio-at-the-munich-security-

conference

Von der Leyen, U. (2025). 2025 State of the Union Address by President von der Leyen.

European Commission.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_25_2053

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Abril 2026

ENTRE SOBERANIA NACIONAL E INTEGRAÇÃO EUROPEIA: PORTUGAL E A

EVOLUÇÃO DO REGIME EUROPEU DE ANÁLISE DO INVESTIMENTO

DIRETO ESTRANGEIRO

TIAGO LUÍS CARVALHO

tiagoluiscarvalho13@gmail.com

Professor na Academia da Força Aérea (Portugal). Doutorado em Relações Internacionais e Pós-

Graduado em Direito da União Europeia. Investigador do Instituto do Oriente, Instituto Superior

de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa e do Centro de Investigação da Academia

da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto Universitário Militar (Portugal). ORCID:

0000-0003-3486-9794

Resumo

Os Estados-Membros da União Europeia (UE) são soberanos em matéria de segurança

nacional. O escrutínio de Investimento Direto Estrangeiro (IDE) enquadra-se neste contexto.

Contudo, reconhecendo lacunas potencialmente aproveitadas por países terceiros, a UE

avançou com legislação para harmonizar os mecanismos nacionais de escrutínio de IDE em

2019, o Regulamento (UE) 2019/452. Cinco anos depois, num panorama internacional ainda

mais turbulento, a Comissão Europeia propõe um novo regulamento, aprofundando as

competências da UE nesta temática. O presente estudo visa analisar as implicações para a

segurança nacional do regulamento de 2019, bem como das novas propostas. Optando-se

pelo caso concreto de Portugal, concretiza-se uma avaliação de natureza jurídica entre o

direito nacional e o direito da UE, atual e futuro, no que respeita à segurança nacional e ao

escrutínio de IDE e considerando a relevância de instrumentos de hard e soft law. Verifica-se

um impacto na soberania nacional dos Estados-Membros quer no Regulamento (UE)

2019/452, quer nas novas propostas, com um alargamento da competência da UE em termos

do escrutínio de IDE. No caso específico de Portugal, evidencia-se a necessidade de

atualização legislativa e de consciencialização para o novo contexto internacional de crescente

securitização.

Palavras-chave

Escrutínio de Investimento Direto Estrangeiro, Segurança Nacional, Portugal, Direito da União

Europeia, Soft Law.

Abstract

The European Union (EU) Member States are sovereign in their national security, and foreign

direct investment (FDI) screening fits within this framework. However, acknowledging

potential gaps that could be exploited by third countries, the EU adopted legislation in 2019

to harmonise national FDI screening mechanisms: Regulation (EU) 2019/452. Five years later,

in an even more troublesome global environment, the European Commission proposed a new

regulation that further deepens EU competences in this area. This study analyses the national

security implications of the 2019 Regulation as well as of the new proposal. Focusing on

Portugal as a case study, it conducts a legal assessment comparing national law in terms of

national security and FDI screening with current and prospective EU law, including the role of

hard and soft-law instruments. The findings highlight an impact on Member States’ national

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Thematic Dossier - European Union Security Governance:

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Abril 2026, pp. 6-22

Entre Soberania Nacional e Integração Europeia: Portugal e a Evolução do Regime Europeu

de Análise do Investimento Direto Estrangeiro

Tiago Luís Carvalho

sovereignty under both Regulation (EU) 2019/452 and the new proposals, reflecting an

expansion of EU competence in this context. In Portugal’s specific case, the analysis

underscores the need for legislative update and for increased awareness of a growing

securitised international arena.

Keywords

Foreign Direct Investment Screening, National Security, Portugal, European Union Law, Soft

Law.

Como citar este artigo

Carvalho, Tiago Luís (2026). Entre Soberania Nacional e Integração Europeia: Portugal e a

Evolução do Regime Europeu de Análise do Investimento Direto Estrangeiro. Janus.net, e-journal

of international relations. Thematic Dossier - European Union Security Governance: from

Integration to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, Abril 2026, pp. 6-22.

https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT03226.1

Artigo submetido a 19 de novembro de 2025 e aceite para publicação a 19 de fevereiro

de 2026.

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Entre Soberania Nacional e Integração Europeia: Portugal e a Evolução do Regime Europeu

de Análise do Investimento Direto Estrangeiro

Tiago Luís Carvalho

ENTRE SOBERANIA NACIONAL E INTEGRAÇÃO EUROPEIA:

PORTUGAL E A EVOLUÇÃO DO REGIME EUROPEU DE ANÁLISE DO

INVESTIMENTO DIRETO ESTRANGEIRO

TIAGO LUÍS CARVALHO

Introdução

Este artigo visa caraterizar as implicações para a soberania nacional do regime europeu

de escrutínio de IDE em vigor, bem como das respetivas propostas de atualização.

Utilizando o estudo de caso de Portugal, estabelece-se a seguinte questão de

investigação: em que medida é que o regime europeu de escrutínio de IDE, quer na

versão em vigor, quer nas versões propostas, se relaciona com o quadro legal português

e europeu em matéria de soberania nacional?

A temática do escrutínio do Investimento Direto Estrangeiro (IDE) por motivos de

segurança nacional tem crescido em importância no panorama político da União Europeia

(UE). O primeiro regulamento europeu visando esta matéria entrou em vigor em 2020 e

prevê-se que seja substituído até 2027 pelo novo regulamento, que se encontra no

processo de trílogo (Grelier & Girard, 2025). A preocupação subjacente deve-se,

fundamentalmente, à competição económica com a República Popular da China (RPC).

Embora esta relação não esteja identificada nos documentos mencionados, surge,

implicitamente, no discurso político associado, inclusive da Presidente da Comissão

Europeia (CE) (Von der Leyen, 2023). Com a consolidação da RPC em segmentos

económicos de grande valor acrescentado, em franca concorrência com as grandes

empresas europeias, verificou-se uma gradual e efetiva reação por parte dos governos

dos países associados a estas empresas. Um indicador desta mudança foi a adoção do

conceito de segurança económica, praticamente ausente do léxico político europeu até

2017, e que, em 2023, passou a dispor de uma estratégia comunitária dedicada.

O IDE, como parte integrante da Política Comercial Comum, é da competência da UE

(Tratado sobre o Funcionamento da UE (TFUE), 2025, Art. 207º, n.º 1), no entanto, a

segurança nacional é matéria exclusiva dos Estados-Membros (Tratado da UE [TUE],

2025, Art. 4º, n.º 2). O regulamento europeu de escrutínio de IDE, que consiste,

precisamente, na aplicação da matriz de segurança nacional às referidas transações

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económicas, atua neste dinamismo conceptual. Daqui decorrem desafios estruturais de

eficácia e eficiência, aos quais as propostas para o novo regulamento prometem oferecer

melhor resposta, com consequências para o equilíbrio entre soberania nacional e

integração europeia.

Este artigo estrutura-se do seguinte modo: após a introdução, apresenta-se a

metodologia que sustentou esta investigação; segue-se o enquadramento específico do

conceito da soberania nacional na perspetiva portuguesa e o consequente debate entre

soberania e integração europeia. Posteriormente, detalham-se os principais aspetos para

o debate mencionado do regime europeu de escrutínio de IDE em vigor e das propostas

de alteração. Perspetivam-se as implicações dos documentos referidos para a soberania

nacional e, por fim, as conclusões.

Opções metodológicas

Para concretizar esta investigação, segue-se uma abordagem metodológica qualitativa,

assente no desenho de pesquisa do estudo de caso (Portugal), no período entre 2019 –

ano de adoção do regulamento europeu de escrutínio de IDE em vigor – e 2025 – ano de

apresentação das principais propostas de alteração ao regulamento referido. Trata-se de

uma análise jurídica-avaliativa. Esta opção deriva diretamente do objetivo e da questão

de pesquisa. Segundo Kestemont (2018), quando o objetivo da investigação visa avaliar

determinada “construção legal” em relação ao cumprimento de, por exemplo, um

princípio ou uma norma, o tipo de análise classifica-se como avaliativo (p. 17). O mesmo

autor destaca o caráter determinada da seleção do critério de avaliação para a

investigação avaliativa. Se o critério for legal, como nesta investigação, considera-se que

é um “critério avaliativo interno” e, por isso, a avaliação é “puramente jurídica” (pp. 60-

61).

Os documentos selecionados, seguindo o critério da aplicabilidade temática (IDE e

soberania nacional), incluem tanto fontes primárias como secundárias. Em matéria de

regime europeu de escrutínio de IDE avalia-se o Regulamento (UE) 2019/452 (2021) e

as propostas para um novo regulamento−da parte da CE (2024), do Parlamento Europeu

(2025) e do Conselho da União Europeia (2025). Sobre o quadro legal português, aplica-

se a Constituição da República Portuguesa (CRP) (2005) e o Decreto‑Lei n.º 138/2014

(2014). Considera-se ainda a jurisprudência aplicável do Tribunal de Justiça da UE

(TJUE), nomeadamente o C-106/22 (TJUE, 2023).

No que respeita a fontes secundárias são de reduzida quantidade, especialmente

incidindo especificamente sobre Portugal, e quase exclusivamente de natureza

académica, com a exceção do posicionamento de um parecer da Câmara dos Deputados

Italiana sobre esta temática aplicada a Itália, mas que, pela escassez de fontes e,

consequentemente, de perspetivas, revela-se pertinente para aprofundamento da

análise.

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Tiago Luís Carvalho

Soberania nacional e integração europeia

A soberania nacional ocupa um lugar predominante na CRP (2005), constando no artigo

1º e constituindo, pelo artigo 288º, o primeiro limite material à revisão constitucional .

A soberania implica a “direta e livre participação [do Estado Português] na comunidade

internacional, não sujeito a qualquer outro [Estado] e que, nessa qualidade, estabelece

a sua ordem jurídica e organiza o seu poder” (Miranda, 2004, p. 183). É, nesse sentido,

entendida como independência nacional. A soberania, sob a terminologia de

“independência nacional”, surge na lei fundamental como a primeira tarefa do Estado,

incluindo a criação das “condições políticas, económicas, sociais e culturais que a

promovam” (CRP, 2005, Art. 9º, al. a). Assume também o lugar cimeiro no que respeita

aos princípios da política externa portuguesa (CRP, 2005, Art. 7º, n.º 1).

A CRP, contudo, não se limita à dimensão “normativa” da soberania, mas, pelo contrário,

aspira um “alcance efetivo”, identificando-se as seguintes dimensões da independência

nacional no seu significado na lei fundamental:

- a política – “capacidade de livre decisão dos órgãos de soberania” –,

- a cultural – “afirmação da identidade nacional” –, e

- a socioeconómica – “superação ou atenuação de dependências.” (Miranda, 2004, pp.

184–186)

A primeira dimensão relaciona-se com o escrutínio securitário de IDE através do conceito

de defesa nacional – “obrigação do Estado” (CRP, 2005, Art. 273º, n.º 1), sendo a

“independência nacional” um dos seus objetivos (CRP, 2005, Art. 273º, n.º 2). Sobre a

segunda dimensão, não se vislumbra uma ligação direta à temática deste estudo. No que

respeita à terceira dimensão, a socioeconómica, expressa-se uma ligação direta com a

independência nacional. No contexto das “incumbências prioritárias do Estado”, a

independência nacional surge como o primeiro princípio das “relações económicas”

externas (CRP, 2005, Art. 81º, al. g). Com menção específica aos “investimentos

estrangeiros”, bem como ao termo mais genérico de “atividade económica”, a CRP

reconhece a sua relação direta com a independência nacional (CRP, 2005, Art. 87º).

Nesse sentido, para a defesa da referida independência, “a lei disciplinará a atividade

económica e os investimentos por parte de pessoas singulares ou coletivas estrangeiras”

(CRP, 2005, Art. 87º).

Decorrente da integração europeia, diversas competências foram sendo transferidas para

a UE, onde se inclui as políticas relativas ao IDE. No entanto, o processo de integração

segue vários princípios jurídicos, destacando-se, no âmbito deste tema, o princípio do

respeito pela identidade nacional dos Estados-Membros (Quadros, 2015). Trata-se do

artigo 4º do TUE inserido pelo Tratado de Lisboa (Gomes, 2010). A adição deste artigo

visou o esclarecimento de que a UE “respeita as funções essenciais do Estado,

nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem

pública e a salvaguardar a segurança nacional, acrescentando que esta última continua

a ser da exclusiva competência de cada Estado-Membro” (Martins, 2012, p. 278).

Respondeu-se, desse modo, à “desconfiança manifestada por alguns Estados-Membros

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Tiago Luís Carvalho

por força da expansão de atribuições da União a que se vinha assistindo no passado”

(Martins, 2012, p. 279). Com paralelismo para o debate do princípio do primado do

Direito da UE, alguns Estados-Membros “receiam que a progressiva transferência de

poderes para a União desvirtue a sua identidade constitucional” (Martins, 2012, p. 279).

Destaque-se que a identidade nacional engloba três componentes: político, jurídico e

cultural (Quadros, 2015). A matéria em estudo incide sobre o primeiro componente.

Sobre o qual, e “sem prejuízo das obrigações assumidas pelos Estados-Membros no

quadro da integração”, observa-se “o direito (e o dever) dos Estados de garantirem a

sua segurança interna, a sua defesa externa e de adaptarem as suas relações externas

aos seus interesses específicos” (Quadros, 2015, p. 119). Este princípio, aparentemente

contraditório do princípio da integração, funciona como um complemento (Quadros,

2015). O autor citado utiliza a expressão “tensão dialética” para caraterizar a relação

entre, por um lado, a soberania (também referido neste contexto como cooperação e

interestadualidade) e, por outro, a integração (com os termos alternativos de

subordinação) (Quadros, 2015, p. 121).

Considera-se este dinamismo como próprio do

“método federal”, sendo o “motor” do processo europeu (Quadros, 2015, p. 121). A

perspetiva da existência de uma qualquer contradição entre estes dois princípios que

impeça a sua coexistência é explicada como sendo um “erro”, uma falsa (“sem sentido”)

antinomia (Quadros, 2015, p. 122). Refere o autor citado respetivamente em relação a

cada um dos polos desta dialética: a inexistência prévia de uma soberania “absoluta e

indivisível” no Direito Internacional pós-Segunda Guerra Mundial, e o exemplo do

federalismo alemão, onde se observa a manutenção das individualidades dos Estado, em

que a identificação de uma atribuição como sendo exclusiva dos Estados-Membros não

exclui, per si, em absoluto a intervenção da União (Quadros, 2015, p. 265). Trata-se de

um traço facultativo do estabelecimento de uma Federação, que no caso do Tratado de

Lisboa, não ficou esclarecido (dá como exemplo a existência da Política Externa e de

Segurança Comum - PESC) (Quadros, 2015, p. 266).

Também relevante para esta matéria é o artigo 346º do TFUE, igualmente inserido pelo

Tratado de Lisboa (Gomes, 2010). Este artigo clarifica que, por razões de segurança, os

Estados-Membros podem reter informação, bem como estabelecer restrições conforme

necessário em relação a produtos estritamente militares. De destacar ainda o artigo 65º,

número 1, alínea b do TFUE, que identifica como exceção à proibição de restringir os

movimentos de capitais, intra ou extra-UE, medidas dos Estados-Membros justificadas

por razões de ordem ou segurança públicas.

Toda esta excecionalidade na salvaguarda dos interesses nacionais securitários no que

respeita ao IDE remete para um debate ainda mais global, sobre a promoção da

liberalização. O Direito Internacional tem, neste domínio, um marco essencial no Acordo

Geral sobre o Comércio de Serviços, dos quais a UE e os seus Estados-Membros são

parte. Este acordo prevê, precisamente, restrições ao IDE por motivos de interesses

securitários essenciais ou de ordem pública (Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços,

1994, Art. XIV e XIVbis).

Note-se que este autor classifica o regulamento como “ato de subordinação” e a diretiva como “ato de

cooperação”, destacando a “convivência” entre ambos (Quadros, 2015, p. 122).

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De acordo com Groussot et al. (2024, p. 26), o recurso à exceção securitária para

restringir o IDE convoca uma conceptualização de “ordem pública económica” a

salvaguardar, quer ao nível do Estado‑Membro, quer ao nível comunitário. Para estes

autores, este impulso legislativo evidencia a consolidação de uma nova orientação da

política económica europeia, de pendor protecionista, em evidente desvio dos seus

valores tradicionais, o que impõe uma análise exaustivas às novas políticas e leis. É

precisamente este o contributo deste estudo, avaliando a legislação europeia para o

escrutínio de IDE sobre a soberania nacional para o caso concreto do Estado-Membro

Portugal.

Da literatura existente sobre o objeto de estudo, importa ainda destacar e diferenciar

entre uma dimensão jurídica hard e soft. Perante a inexistência de consenso político para

uma abordagem mais direta (hard), o regime europeu de escrutínio de IDE em vigor

(Robert, 2023) e a proposta de atualização da CE (Hindelang & Huth, 2025) recorre a

mecanismos menos explícitos e não vinculativos (soft) para prosseguir os objetivos

subjacentes ao regime em questão. Estes objetivos relacionam-se com a procura da

autonomia estratégica, com a proteção de interesses da União e com o conceito de

“Segurança Nacional da UE”, sob a direção centralizadora da CE (Robert, 2023, p. 518).

São objetivos que, no quadro jurídico vigente, encontram limites estruturais, na medida

em que a segurança nacional é competência exclusiva dos Estados-Membros (Robert,

2023).

A CE procura, por isso, mobilizar instrumentos de soft law (Hindelang & Huth, 2025),

nomeadamente através da emissão de opiniões e recomendações, com vista a reforçar

a coordenação e a reduzir margens de divergência, sem assumir uma intervenção

formalmente intrusiva na esfera de soberania dos Estados‑Membros. Apesar de se

tratarem de atos não vinculativos, podem produzir efeitos jurídicos (indiretos). Como

esclareceu o TJUE: “os actos em questão não podem ser considerados como desprovidos

de qualquer efeito jurídico. Com efeito, os juízes nacionais terão que tomar em

consideração as recomendações para resolver os litígios que lhes são submetidos.”

(TJUE, 1989, considerando [18]). Nos casos em que a lei especifica o dever de

consideração – como no regime europeu de escrutínio de IDE atual e proposto –, as

opiniões podem enquadrar-se, inclusive, como “pressão política” (Hindelang & Huth,

2024, par. 32). Deste modo, ainda que a competência em matéria de segurança nacional

permaneça, em termos formais, nos Estados-Membros, a autonomia decisória pode ser

afetada na prática por instrumentos de soft law, o que justifica uma análise aprofundada

e contextualizada por Estado-Membro.

O primeiro regime europeu de escrutínio de IDE

O primeiro e atual regime europeu de escrutínio de IDE foi estabelecido pelo Regulamento

(UE) n.º 2019/452. A capacidade de atuação em relação ao IDE baseia-se nas razões de

segurança ou ordem pública, conforme o artigo 4º, número 2 do TUE e o artigo 346º do

TFUE (Regulamento (UE) 2019/452, 2021, Art. 1º, n.º 2). Sobre esta base, o regime

europeu apresenta dois mecanismos: o mecanismo de análise e o mecanismo de

cooperação entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e CE, onde se inclui a

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possibilidade de emissão de pareceres por parte da Comissão (Regulamento (UE)

2019/452, 2021, Art. 1º, n.º 1).

Em termos de análise, para além de elementos processuais, como prazos, o regulamento

sugere fatores a considerar, numa lógica não-exaustiva (Regulamento (UE) 2019/452,

2021, Art. 4º). O regulamento reconhece, de modo direto, mais fatores que o regime

nacional no que concerne a empresa de destino do IDE (Decreto‑Lei n.º 138/2014, 2014;

Regulamento (UE) 2019/452, 2021). Porém, a utilização do conceito de segurança

nacional possibilita uma interpretação dinâmica, adaptável às circunstâncias: como

refere a jurisprudência europeia, os Estados-Membros são “livres de determinar, em

conformidade com as suas necessidades nacionais, as exigências de ordem pública e de

segurança pública” (TJUE, 2023).

O regime do regulamento está limitado a IDE extra-UE (Regulamento (UE) 2019/452,

2021, Art. 1º, n.º 1), abrangendo não apenas os investimentos que providenciem o

controlo da empresa de destino, mas também os investimentos que fornecem a

capacidade de influência efetiva (Regulamento (UE) 2019/452, 2021, Art. 6º).

A cooperação estabelecida pelo regulamento considera tanto os casos em que o Estado-

Membro que recebe, ou que está previsto receber (Estado-Membro de destino), o

investimento inicia o processo formal de avaliação desse mesmo investimento em

matéria de segurança e ordem pública (Regulamento (UE) 2019/452, 2021, Art. 2º, n.º

1), como os casos em que o Estado-Membro não está a aplicar o seu mecanismo de

análise (Regulamento (UE) 2019/452, 2021, Art. 7º).

Nos dois casos, ou seja, independentemente da atuação do Estado-Membro de destino,

a CE, caso tenha informação pertinente ou considere que possa afetar outro Estado-

Membro, pode emitir um parecer direcionado ao Estado-Membro de destino. Os demais

Estados-Membros também podem, pelas mesmas razões e nas mesmas circunstâncias,

emitir observações, que devem ser partilhadas não só com o Estado-Membro de destino,

mas também com a Comissão. O regulamento estipula que o Estado-Membro de destino

“toma devidamente em consideração” quer as observações (de outros Estados-

Membros), quer os pareceres (da Comissão) (Regulamento (UE) 2019/452, 2021, Art.

6º, n.º 9 e Art. 7º, n.º 7).

Existe ainda a figura de pedido de informação ao Estado-Membro de destino, que tanto

pode ser acionada por outro Estado-Membro, como pela Comissão (Regulamento (UE)

2019/452, 2021, Art. 7º, n.º 5). A partilha de informação entre o Estado-Membro de

destino e CE deverá ser automática, ou seja, realizada por iniciativa do Estado-Membro

sem solicitação externa, no caso deste Estado iniciar um processo de avaliação

(Regulamento (UE) 2019/452, 2021, Art. 6º, n.º 1). Nesta matéria da partilha de

informações sobre investimentos e em relação a riscos para a segurança ou ordem

pública manifesta-se o princípio da segurança da informação. Nesse sentido, o

regulamento europeu dedica um artigo à confidencialidade da informação (Regulamento

(UE) 2019/452, 2021, Art. 10º). Perspetiva-se neste aspeto possíveis constrangimentos

sustentados pela prerrogativa dos Estados-Membros de não partilharem informações no

âmbito da segurança nacional (TFUE, 2025, Art. 346º, n.º 1, al. a).

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Propostas de atualização do regime europeu

O processo de aprovação de um novo regulamento europeu para o escrutínio de IDE foi

iniciado em 2024, com uma proposta da CE. Nesta investigação considera-se a proposta

inicial e as alterações propostas pelo Parlamento e pelo Conselho.

A proposta da Comissão tem, de modo declarado, um propósito triplo: melhorar a

harmonização, a eficiência e a eficácia (CE, 2024, considerando [6]). Como uma das

causas identificadas para os problemas do regime em vigor aponta-se o seu voluntarismo

no que respeita ao mecanismo, i.e., o regulamento em vigor não obriga ao

estabelecimento de um mecanismo nacional de análise de IDE em termos de segurança

e ordem pública (CE, 2024, considerando [9]). A proposta da Comissão incide sobre este

tópico, substituindo “os Estados-Membros podem manter, alterar ou adotar mecanismos”

(Regulamento (UE) 2019/452, 2021, Art. 3º, n.º 1) do regime atual por “os Estados-

Membros estabelecem um mecanismo de análise” (CE, 2024, Art. 3º, n.º 1).

A proposta não se limita, contudo, a colocar como obrigatório a existência de um

mecanismo, mas também a sua utilização: “todos os Estados-Membros devem ser

obrigados a avaliar os investimentos estrangeiros em termos de segurança ou de ordem

pública” (CE, 2024, considerando [9]). Esta harmonização do escrutínio de IDE na União,

não só incrementa a eficiência no sentido em que a cooperação de Estados-Membros é

influenciada pela efetiva atuação dos Estados nesta matéria, como promove a eficácia na

medida em que dificulta a fuga ao escrutínio do IDE extra-UE.

A obrigatoriedade de um regime não produz por si alterações para a soberania nacional,

dado que se trata de um mecanismo em que os Estados-Membros continuam a decidir

com independência formal. Nisto se inclui, como se verifica no caso de Portugal, que

podem decidir não utilizar o mecanismo (US Department of State, 2024, par. 11). No

entanto, a proposta vai muito além da simples existência de um regime. Existem outros

loopholes fundamentais que se pretende resolver com o novo regulamento.

A Comissão destaca as diferenças entre Estados-Membros em termos de setores

avaliados (CE, 2024, considerando [7]). Neste enquadramento, uma das alterações mais

significativas da proposta da Comissão visa o estabelecimento de um mínimo de setores

a serem obrigatoriamente cobertos pelos mecanismos nacionais, o que se materializará

na sujeição dos investimentos cobertos a um requisito de autorização (CE, 2024,

considerando [7], Art. 3º, n.º 2 e Art. 4º, n.º 4).

A lista proposta engloba projetos e programas identificados no regulamento como sendo

de interesse para a União, bem como uma vasta lista de setores considerados “de

especial importância para os interesses de segurança ou ordem pública da União” (CE,

2024, considerando [49]). O Parlamento Europeu não só concorda, como adicionou

vários setores à listagem presente na proposta, como, por exemplo, infraestrutura

eleitoral e empresas com terrenos agrícolas de dimensão agregada superior a 10.000

hectares (Parlamento Europeu, 2025, emendas 248 a 252). Por seu lado, o Conselho

propõe limitar os setores mínimos à defesa e aos itens de duplo uso, por considerar que

são fatores críticos para a segurança nacional que não permitem correção a posteriori

(Conselho da União Europeia, 2025, considerando [20]).

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Considerando outro conjunto de investimentos não coberto pelo regulamento em vigor,

a Comissão destaca os investimentos extra-UE realizados mediante subsidiárias

comunitárias (Conselho da União Europeia, 2025, considerando [7]). Este aspeto é

também resolvido na proposta da Comissão, que passa a englobar o IDE realizado por

investidores da UE com controlo estrangeiro em adição aos autores de IDE já incluídos

no regulamento de 2019, os investidores extracomunitários (Conselho da União Europeia,

2025, Art. 2º, n.º 3).

A proposta da CE, novamente no propósito de diminuir a capacidade de contorno do IDE

extra-UE, inclui uma recomendação para que os Estados-Membros alarguem os seus

mecanismos de escrutínio para abranger o IDE cujo modo de entrada é o greenfield

(Conselho da União Europeia, 2025, considerando [17]). O Parlamento Europeu propõe

que não seja apenas uma recomendação, mas obrigatório (Parlamento Europeu, 2025,

emenda 11). Já o Conselho da União Europeia pretende que não exista setores mínimos

de análise no que respeita aos investimentos greenfield (Conselho da União Europeia,

2025, Art. 4º, n.º 5). Esta proposta do Conselho segue a lógica de que apenas os itens

críticos para a defesa, inerentemente associados a vantagens militares existentes, devem

ter um escrutínio mínimo a nível comunitário, o que não é aplicável nos investimentos

de raiz.

Também se verificou uma adição nos fatores de risco dos investidores, nomeadamente,

se o investidor “está envolvido na concretização de objetivos políticos de países terceiros

com vista a incrementar as suas capacidades militares” (CE, 2024, considerando [35]).

Trata-se de um incremento da profundidade de análise em relação à investigação de

nacionalidade e apoios financeiros diretos em vigor no atual regulamento europeu

(Regulamento (UE) 2019/452, 2021, Art. 4º, n.º 2, al. a). O Parlamento subscreve esta

adição, propondo elementos extra, como a violação do Direito Internacional (Parlamento

Europeu, 2025, emenda 34). O Conselho da União Europeia consegue uma proposta

ainda mais ambiciosa, onde se deve considerar a capacidade informal de influência dos

investidores estrangeiros (Conselho da União Europeia, 2025, considerando [35]).

Resumindo, a proposta para um novo regulamento visa garantir um nível mínimo

comum. As regras processuais indicadas devem ser seguidas pelos mecanismos nacionais

mesmo quando se trate de setores ou fatores não definidos pelo regulamento (CE, 2024,

considerando [9]). Para Portugal, cujo regime nacional remonta a 2014, como sublinha

Fonseca (2022), torna-se evidente a necessidade de atualização legislativa e de

consciencialização para o novo contexto europeu, com uma tendência de incremento da

securitização da economia.

Implicações para a soberania nacional

A proposta da Comissão para um novo regulamento de escrutínio de IDE levanta várias

dúvidas numa ótica de soberania nacional. Não obstante destacar os artigos dos tratados

fundamentais que explicitam que a segurança nacional é matéria de competência

exclusiva dos Estados-Membros, declara-se na proposta a intenção de condicionar a

atuação nacional: “é também necessário tornar o Estado-Membro onde o investimento

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estrangeiro é planeado ou concluído mais responsável perante a Comissão e perante os

Estados-Membros que manifestem preocupações devidamente justificadas pela ordem

ou segurança públicas suas ou da União” (CE, 2024, considerando [14]). Este propósito

é operacionalizado através dos dois mecanismos previstos na proposta de novo

regulamento.

No mecanismo de cooperação, nos casos em que existam opiniões da Comissão ou

comentários de outro Estados-Membros, evidencia-se a relação com a competência

exclusiva dos Estados-Membros em matéria de segurança nacional com:

1. Realização de reunião de coordenação quando o Estado-Membro de destino recebe a

opinião ou comentário, em que, não existindo concordância no que respeita aos riscos

ou medidas mitigadoras, se devem discutir soluções alternativas (CE, 2024, Art. 7º, n.º

6);

2. O Estado-Membro de destino partilha, por escrito, a fundamentação da decisão,

identificando como é que a opinião e comentários foram tomados em total

consideração (CE, 2024, considerando [28] e Art. 7º, n.º 8);

3. Reunião após decisão do Estado-Membro de destino se a Comissão ou o Estado-

Membro que comentou considerar a decisão do Estado-Membro de destino não

considerou devidamente as preocupações levantadas (CE, 2024, Art. 7º, n.º 9).

4. Mesmo que o Estado-Membro de destino não inicie um procedimento de escrutínio de

IDE, outro Estado-Membro ou a Comissão podem, depois de confirmarem que o

Estado-Membro de destino não irá notificar ou iniciar a avaliação, dar início ao

procedimento do regime europeu proposto, solicitando a informação necessária ao

Estado-Membro de destino (CE, 2024, Art. 9º, n.º 1 e Art. 9º, n.º 3). Nesse sentido,

aplica-se a obrigação de resposta e também a aplicação do dever de reunir nas

situações referidas nos pontos 1 e 3 (CE, 2024, Art. 9º, n.º 7).

Estes procedimentos representam um incremento substancial do regulamento europeu

em vigor, que apenas previa a partilha das opiniões e comentários, estipulando, sem

consequências adicionais, que o Estado-Membro de destino deveria ter a máxima

consideração pelas preocupações proferidas por essa forma (Regulamento (UE)

2019/452, 2021, Art. 6º, n.º 9 e Art. 7º, n.º 7). Não se deve, contudo, menosprezar a

já prevista emissão de opiniões da CE neste âmbito. Não obstante não vinculativas, as

opiniões/pareceres da Comissão possuem relevância “política e moral”, podendo ainda

“ter efeitos jurídicos indiretos quando constituem condições para atos jurídicos

posteriores de caráter obrigatório ou quando a instituição da União que os formula se

compromete a atuar de certa forma, podendo assim, em certas circunstâncias, criar

legítimas expectativas” (Borchardt, 2023, p. 117). Os pareceres da Comissão adquirem

uma relevância extra pela matéria em causa, dado que, como referido por Pereira et al.

(2014, p. 551), segundo a jurisprudência da UE, “as noções de ordem pública e

segurança pública não podem ser determinadas unilateralmente por cada um dos

Estados-Membros, antes devem ser entendidas na perspectiva da União.”

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A associação referida no parágrafo anterior, enquadrada conceptualmente como soft law,

é também associada à proposta da Comissão para um novo regulamento:

If the Proposed Regulation were to be adopted in its present form, the

dialogue it facilitates between the Commission and Member States, as well

as the weight of the Commission’s opinions, could increasingly lead to the

emergence of a rough consensus on the concept of security and public order

at the European level. (Hindelang & Huth, 2024, par. 32).

No que concerne o mecanismo de análise, a delegação na Comissão da habilitação de

atualizar os dois anexos do regulamento (Anexo I – projetos e programas de interesse

da UE e Anexo II – lista de tecnologias, ativos, instalações, equipamentos, etc. de

especial importância para os interesses em matéria de segurança ou de ordem pública)

(CE, 2024, Art. 19º e 20º) levanta questões no âmbito da soberania nacional, como

identificado no parecer da Câmara de Deputados italiana (Camera dei Deputati, 2024).

A mesma fonte, englobando tanto os atos de delegação, como o incremento de

complexidade do processo de escrutínio abordado nos parágrafos anteriores sobre o

mecanismo de cooperação, conclui que, embora as novas regras não retirem a

competência da decisão final do Estado-Membro de destino, limitam a sua decisão

autónoma (Camera dei Deputati, 2024). Este parecer é, de facto, uma das principais

posições políticas que refletem preocupações sobre a proposta de regulamento no sentido

das implicações para a soberania dos Estados-Membros. A outra posição de destaque é

a própria proposta do Conselho da União Europeia para o novo regulamento. Observa-se

uma elevada correspondência entre as duas posições.

A Camera dei Deputati (2024) considera ainda que a proposta da Comissão não está

conforme o princípio da proporcionalidade, tendo implicações não proporcionais para a

soberania nacional. Por um lado, a proposta da Comissão complexifica, através dos vários

procedimentos a adicionar ao mecanismo de cooperação, e promove diversas incertezas

no processo de escrutínio, como a notificação de setores não obrigatórios, o que não só

não vai contribuir para o objetivo do regulamento, de harmonizar os mecanismos de

escrutínio, como vai criar custos que, de acordo com o parecer citado, não foram

devidamente calculados. Por outro, a proposta utiliza dois artigos, o 114º e o 207º do

TFUE, como base jurídica para um único objetivo, quando o artigo 207º, referente à

política comercial comum já abrangia o IDE, permitindo uma harmonização menos

invasiva que a utilização do artigo 114º, que visa o funcionamento do mercado interno e

que aqui está a ser utilizado para transferir para a Comissão competências exclusivas

dos Estados-Membros (Camera dei Deputati, 2024). As alterações propostas pelo

Parlamento Europeu agravam essas preocupações, no sentido em que procuram um

incremento ainda maior do poder da Comissão nesta matéria, atribuindo-lhe competência

para decidir numa matéria exclusiva dos Estados-Membros (Parlamento Europeu, 2025,

emenda 116).

Os Estados-Membros podem “resistir e utilizar o artigo 346 TFUE para protegerem a sua

“soberania na segurança nacional” contra a Comissão Europeia” (Olgemöller et al., 2024,

par. 40). A expectativa das negociações trílogo é que, por via do Conselho, o incremento

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do papel da Comissão seja reduzido e que a existência de setores obrigatórios de

escrutínio seja alterada, visando a manutenção da liberdade de manobra dos Estados-

Membros em termos setoriais (Grelier & Girard, 2025, par. 25). A posição negocial

apresentada pelo Conselho correspondeu à expectativa referida, destacando-se:

- Retirar a obrigatoriedade de obtenção de autorização nos setores de escrutínio

obrigatório,

- Limitar os setores mínimos aos itens de duplo-uso e militares, excluindo os

investimentos greenfield (Conselho da União Europeia, 2025, Art. 4º, n.º 4),

- As reuniões do Estado-Membro de destino no seguimento de ter recebido uma opinião

da Comissão ou um comentário de outro Estado-Membro deixam de ser obrigatórias e as

reuniões após a decisão são retiradas do novo regulamento (Conselho da União Europeia,

2025, Art. 7º, n.º 6);

- As reuniões não se aplicam no caso de um investimento não notificado, prevendo-se

apenas que o Estado-Membro de destino informe o Estado-Membro que emitiu um

comentário e a Comissão, caso a sua decisão seja discordante com as preocupações

recebidas (Conselho da União Europeia, 2025, Art. 9º, n.º 7 e Art. 9º, n.º 8).

Em sentido oposto, surge a proposta do Parlamento Europeu pela sua incrementação

exponencial do potencial de impacto na soberania nacional, procurando prover a CE com

um poder decisório nos casos de pareceres ou comentários divergentes com a decisão

do Estado-Membro de destino (Parlamento Europeu, 2025, emenda 23). Esta alteração

representaria uma alteração significativa no que respeita ao equilíbrio entre soberania

nacional e integração no que respeita ao IDE, com implicações estruturais, pois entra em

contradição com a exclusividade dos Estados-Membros em termos da sua segurança

nacional. No regime europeu em vigor, a Comissão pode apenas emitir pareceres, os

quais não são vinculativos, enquanto nesta proposta passa a poder emitir decisões, que

são obrigatórias (TFUE, 2025, Art. 288º). Se essa formulação fosse aprovada, iria, na

prática, impedir qualquer decisão contrária aos pareceres da Comissão. No entanto, não

era expectável que o Conselho aceitasse essa alteração, tal como se verificou no acordo

provisório de proposta para o novo regime europeu de escrutínio de IDE (Conselho da

União Europeia, 2026).

Não obstante, as posições comuns às três propostas analisadas representam já um

evidente aumento das implicações para a soberania nacional. Saliente-se a

obrigatoriedade de implementação de um mecanismo e dos setores abrangidos pelo

mesmo. Recorde-se que o voluntarismo do atual regime prendia-se com a exclusividade

dos Estados-Membros em termos de segurança nacional (Striebel, 2019, p. 250).

Conclusões

A restrição de IDE por motivos de segurança nacional situa-se na confluência entre o

processo de integração europeia e o domínio tradicional da soberania dos Estados-

Membros. Por um lado, o IDE integra a Política Comercial Comum, cuja competência

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pertence à UE; por outro, a segurança nacional permanece uma prerrogativa exclusiva

dos Estados. O primeiro regulamento europeu neste domínio, aprovado em 2019 e

aplicado desde 2020, procurou lidar com essa tensão através de uma abordagem

voluntarista, não impondo a obrigatoriedade da criação de um mecanismo nacional de

escrutínio, nem de definição de setores mínimos ou de permitir a emissão de decisões

por parte da CE. Não obstante a contenção normativa do regulamento, a criação de um

mecanismo de cooperação, que permite a emissão de opiniões e comentários dirigidos

ao Estado-Membro de destino do IDE, consagrou uma forma de soft law aplicada numa

matéria do foro da soberania nacional.

Em 2024, após sucessivos relatórios sobre a aplicação do regime, tendo-se concluído

pela existência de problemas de ineficácia do regulamento devido ao seu excessivo

voluntarismo, a Comissão propôs um novo regulamento. Entre as principais alterações,

destaca-se a obrigatoriedade de estabelecimento de mecanismos nacionais de escrutínio,

a definição de setores mínimos, cuja atualização competiria à Comissão mediante

delegação de poderes inserida no próprio regulamento, e o reforço do mecanismo de

cooperação, mediante, por exemplo, a imposição de reuniões obrigatórias entre o

Estado-Membro de destino, os Estados-Membros que emitam comentários e a Comissão.

O impacto na soberania nacional dos Estados-Membros é ainda mais acentuado na

proposta do Parlamento Europeu, que pretende atribuir à Comissão competência

decisória nos casos em que existam divergências entre decisão e opiniões ou

comentários. Já a proposta do Conselho da União Europeia é, como seria expectável,

menos intrusiva em termos de soberania. Contudo, aceita a obrigatoriedade de criação

de mecanismos nacionais e a definição de setores mínimos, embora considere apenas os

bens de duplo-uso e produtos militares.

Sobre esta investigação, as principais limitações concentraram-se na reduzida literatura

disponível para o caso português. Nesse contexto, como recomendação para pesquisas

futuras, indica-se a mais-valia de complementar a análise com entrevistas. Seria ainda

pertinente replicar a avaliação jurídica aqui realizada para os demais Estados-Membros,

possibilitando, a posteriori, uma perspetiva global e absolutamente informada sobre esta

temática. Esse conjunto de investigações alimentaria diretamente a necessidade de

investigação da direção protecionista da UE, como sugerido por Groussot et al. (2024).

Observa-se um novo patamar da integração europeia que, cada vez mais, abrange

também a segurança nacional. O quadro jurídico português sobre esta matéria foi

concebido num contexto internacional muito distinto, carecendo, por isso, de evidente

atualização. A necessidade de atualização face ao incremento securitário incorporado no

novo regime europeu torna-se ainda mais premente e, sendo de natureza obrigatória, é

expectável que venha a promover a harmonização dos mecanismos nacionais dos vários

Estados-Membros. Esta tendência de promoção da segurança económica, impulsionada

pela CE, levanta outra questão, de alcance mais amplo, precisamente sobre a

necessidade de reflexão estratégica, inclusive a nível nacional, sobre o rumo atual do

projeto europeu.

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Referências

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Mundial do Comércio. https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-

gats_01_e.htm#top

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Abril 2026

POLÍTICA DE GESTÃO DE DADOS DA UNIÃO EUROPEIA: AMEAÇAS E DESAFIOS

À SEGURANÇA DIGITAL

ANTÓNIO PEDRO BOGAS BARROSO

pedrobogasbarroso@gmail.com

Aspirante a Oficial Aluno no Mestrado Integrado na Especialidade de Piloto Aviador.

Centro de Investigação da Academia da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto

Universitário Militar (Portugal). ORCID: 0009-0007-0836-1061

ÉLIA CHAMBEL

eliachambel@gmail.com

Oficial da PSP (Portugal). Doutora em Relações Internacionais, Mestre em Ciência Política e

Relações Internacionais e Licenciada em Ciências Policiais. Docente em várias instituições com

destaque para o Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna. ORCID: 0009-0005-

8616-7470

TIAGO LUÍS CARVALHO

tiagoluiscarvalho13@gmail.com

Professor na Academia da Força Aérea (Portugal). Doutorado em Relações Internacionais e Pós-

Graduado em Direito da União Europeia. Investigador do Instituto do Oriente, Instituto Superior

de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa e do Centro de Investigação da Academia

da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto Universitário Militar (Portugal). ORCID:

0000-0003-3486-9794

Resumo

Os dados pessoais são um ativo de grande valor. A disputa pelo controlo de dados tornou-se

uma competição global, em que o acesso e o domínio sobre esses recursos oferecem

vantagens económicas, estratégicas e geopolíticas substanciais. O papel estratégico dos dados

é especialmente relevante para a União Europeia, que procura equilibrar o incentivo à

inovação com a preservação dos seus valores democráticos e da sua soberania digital. Neste

contexto, é imperativo assegurar políticas de gestão de dados claras e robustas, assegurando

não apenas a privacidade, mas também protejam contra abusos de terceiros, garantindo

assim a soberania e a segurança de Estados e cidadãos. Para abordar a complexa dinâmica

digital, o presente estudo centra-se na análise das legislações adotadas pela União Europeia

no domínio da gestão de dados entre 2016 e 2024. Procura-se, igualmente, compreender as

possíveis consequências de uma gestão inadequada dos dados num cenário global marcado

pela interdependência digital e por disputas geopolíticas, considerando o caso de Portugal e

das suas Forças Armadas. Este estudo adota uma abordagem metodológica qualitativa,

baseada na análise documental e em entrevistas semiestruturadas. Para delimitar o estudo,

formulou-se a seguinte pergunta de partida: “Qual o impacto das políticas de gestão de dados

da União Europeia na sua segurança digital?”. Para reduzir a amplitude do tema, derivaram-

se duas perguntas: (1) “Quais os fatores que afetam a segurança digital da União Europeia?”;

e (2) “Estas políticas afetam as Forças Armadas Portuguesas?”. Os resultados indicam que as

políticas de gestão de dados da União Europeia influenciaram diretamente a sua segurança

digital e promoveram uma abordagem ética e inovadora que protege os direitos dos cidadãos

e a democracia. No entanto, para enfrentar as rápidas mudanças tecnológicas e as crescentes

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

António Pedro Bogas Barroso, Élia Chambel, Tiago Luís Carvalho

ameaças, é necessário reforçar a colaboração internacional, investir em tecnologias

emergentes e promover a literacia, assegurando um ambiente digital resiliente e inclusivo.

Palavras-chave

Governação de dados, Dados Pessoais, Política de Gestão de Dados, Segurança Digital, União

Europeia.

Abstract

Personal data is a highly valuable asset. The competition for data control has become a global

rivalry in which access to, and dominance over, these resources result in significant economic,

strategic, and geopolitical advantages. The strategic role of data is particularly relevant for

the European Union, which seeks to balance incentives for innovation with the preservation

of its democratic values and digital sovereignty. In this context, it must ensure clear and

robust data management policies that safeguard not only privacy but also provide protection

against third‑party abuses, thereby guaranteeing the sovereignty and security of its Member

States and citizens. To address the complexity of the digital environment, this study focuses

on the analysis of the European Union legislation on data management between 2016 and

2024. It also seeks to understand the potential consequences of inadequate data management

in an international environment marked by digital interdependence and geopolitical disputes,

using the case of Portugal and its Armed Forces. This study adopts a qualitative

methodological approach, combining documentary analysis and semi‑structured interviews.

The guiding research question is: “What is the impact of European Union data management

policies on its digital security?”. To narrow the scope, two sub‑questions were derived: (1)

“Which factors affect the European Union’s digital security?”; and (2) “Do these policies affect

the Portuguese Armed Forces?”. The results indicate that European Union data management

policies have directly influenced its digital security and have promoted an ethical and

innovation‑driven approach that protects citizens’ rights and democracy. However, to respond

to rapid technological change and growing threats, it is necessary to strengthen international

cooperation, invest in emerging technologies, and promote literacy, ensuring a resilient and

inclusive digital environment.

Keywords

Data governance, Personal data, Data management policy, Digital security, European Union.

Como citar este artigo

Barroso, António Pedro Bogas, Chambel, Élia & Carvalho, Tiago Luís (2026). Política de Gestão de

Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital. Janus.net, e-journal of

international relations. Thematic Dossier - European Union Security Governance: from Integration

to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, Abril 2026, pp. 23-41.

https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT03226.2

Artigo submetido a 23 de novembro de 2025 e aceite para publicação a 18 de fevereiro

de 2026.

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

António Pedro Bogas Barroso, Élia Chambel, Tiago Luís Carvalho

POLÍTICA DE GESTÃO DE DADOS DA UNIÃO EUROPEIA: AMEAÇAS

E DESAFIOS À SEGURANÇA DIGITAL

ANTÓNIO PEDRO BOGAS BARROSO

ÉLIA CHAMBEL

TIAGO LUÍS CARVALHO

Introdução

Este estudo insere-se na disciplina das Relações Internacionais e propõe uma análise

aprofundada das dinâmicas contemporâneas relacionadas com a gestão de dados na era

digital. Centra-se na importância crescente atribuída às políticas de gestão e proteção de

dados pela União Europeia e por outros atores globais. Com a expansão da livre

circulação de informação e do surgimento de desafios em torno da segurança digital,

estas políticas tornam-se um elemento crucial para garantir privacidade, defesa e

soberania no cenário internacional (British Academy & Royal Society, 2017).

O estudo oferece uma contextualização que destaca o papel cada vez mais importante

do mundo digital nos conflitos atuais, onde este se caracteriza como um espaço essencial

para a obtenção de vantagens militares, comerciais e estratégicas. O aumento

exponencial das ameaças cibernéticas coloca a proteção de dados no centro das

preocupações estatais, evidenciando a necessidade de estratégias integradas e de

cooperação em cibersegurança para mitigar os riscos associados (Sambaluk & Spafford,

2020).

O domínio digital tem uma utilização crescente e os indivíduos dependem dele para

realizar as tarefas quotidianas expondo os seus dados pessoais. Destaca-se o exemplo

das finanças digitais (Rodima-Taylor, 2024). Os indivíduos devem possuir um

conhecimento mínimo acerca dos seus direitos e deveres de modo a proteger a sua vida

pública e privada, os dados mais frequentemente recolhidos estão diretamente ligados à

segurança e à saúde, o que pode tornar-se uma preocupação não só para o indivíduo,

mas também para o Estado (Kazemi et al., 2023).

O aumento de ataques a bases de dados evidencia a sua importância como meio para

conseguir um ambiente estável e resiliente. São exemplos destes ataques, os incidentes

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

António Pedro Bogas Barroso, Élia Chambel, Tiago Luís Carvalho

que afetaram a Biostar 2 e a Air Europa em 2019 e 2023 respetivamente, que tiveram

um grande impacto ao serem alvos de ciberataques, tendo sido roubados diversos dados

pessoais, desde métodos de pagamento até dados biométricos. Uma gestão de dados

eficaz é central para a soberania digital e possui uma influência direta nas relações entre

Estados (Hummel et al., 2021).

A tecnologia tem avançado a um nível sem precedentes nestes últimos anos e devido a

este fator surgiu a necessidade da cibersegurança como meio de salvaguardar não só

dos direitos humanos, mas também do bom funcionamento desta estrutura digital. O

desenvolvimento deste domínio levou à criação de várias entidades, como a Agência da

União Europeia para a Cibersegurança (ENISA) e o Centro Europeu de Cibercrime (EC3)

da Europol, com o objetivo de proteger os cidadãos contra atos terroristas e garantir que

não ocorram roubos de bases de dados garantindo a privacidade, segurança e o

cumprimento das normas (Kazemi et al., 2023).

Para garantir um desenvolvimento seguro da sociedade, é essencial que as bases de

dados não sejam corrompidas ou manipuladas de forma ilícita, o que implica que se

observem os três pilares da cibersegurança: confidencialidade, integridade e

disponibilidade. O cumprimento destes três pontos é essencial para garantir que não

existem falhas e de forma a criar um ambiente digital resiliente e íntegro (Kumar &

Bhatia, 2020).

Neste quadro, a gestão de dados na União Europeia apresenta-se como uma

problemática multidimensional, cuja análise requer uma articulação rigorosa entre

diferentes níveis de análise. Assim, as secções seguintes explicam as opções

metodológicas adotadas (secção 2) e enquadram, de modo sistemático, a literatura

científica (secção 3), as políticas europeias relevantes (secção 4) e os riscos e ameaças

associados (secção 5), preparando a análise do caso português (secção 6). A sétima

secção expõe as conclusões, as recomendações e as limitações desta investigação.

Metodologia

Este estudo tem como objeto as políticas de gestão de dados da União Europeia. Procede-

se também à identificação das ameaças neste campo, incluindo o impacto da má gestão

de dados, de modo a compreender as políticas e reforçar a resiliência digital da União

Europeia. Como limite temporal, definiu-se o período entre 2016 e 2024, que

correspondem, respetivamente, às datas de aprovação do Regulamento Geral sobre a

Proteção de Dados (RGPD) e do European Union Cyber Solidarity Act − duas legislações

estruturantes no que respeita, respetivamente, à governação de dados e à segurança

digital.

De modo a delinear o estudo foi formulada a seguinte pergunta de partida:

- PP- Qual o impacto das políticas de gestão de dados da União Europeia na sua segurança

digital?

- Podemos derivar duas perguntas que ajudam não só a responder à mesma, mas

também a diminuir a amplitude do tema, nomeadamente:

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

António Pedro Bogas Barroso, Élia Chambel, Tiago Luís Carvalho

- PD1- Quais os fatores que afetam a segurança digital da União Europeia?

- PD2- Estas políticas afetam as Forças Armadas Portuguesas?

Privilegiando fontes primárias, este estudo procurou construir uma base sólida, que

sustenta uma análise crítica e reflexiva para compreender as implicações, desafios e

dinâmicas da gestão de dados (Booth et al., 2003). Adotou-se uma abordagem

metodológica qualitativa, baseada na análise documental e em entrevistas

semiestruturadas, para investigar a gestão de dados no contexto das Relações

Internacionais e da era digital. A metodologia utilizada promove uma análise

multidimensional, integrando diferentes perspetivas e experiências proporcionadas pelas

entrevistas realizadas, o que enriquece a compreensão do tema e favorece o debate

académico (Bryman, 2012).

O estudo incluiu entrevistas semiestruturadas a três profissionais de diferentes áreas: o

Capitão Carlos Bernardino, que abordou o desenvolvimento tecnológico e a modernização

da Força Aérea; Marco António Ribeiro dos Santos Costa, que explorou os desafios

legislativos relacionados com a gestão de dados; e Luís Manuel da Silva Fernandes

Santos, que destacou os impactos das políticas de segurança e proteção de dados nas

práticas empresariais. Estas entrevistas complementaram a análise documental,

proporcionando uma visão mais ampla acerca do tema.

Revisão de literatura

O ciberespaço surgiu como um domínio estratégico essencial para os Estados, exercendo

uma grande influência na cibersegurança, ciberdefesa e na governação global. No livro

Cyberpolitics in International Relations (Choucri, 2012), o ciberespaço é analisado a

partir de diversas perspetivas teóricas das Relações Internacionais. Sob a perspetiva do

realismo, é destacado como um campo de conflito interestatal, onde Estados competem

com ciberataques, espionagem e desenvolvimento tecnológico, elevando a defesa digital

ao nível da defesa militar tradicional. O liberalismo foca-se na cooperação internacional

e na criação de normas globais para mitigar ameaças, enquanto o construtivismo analisa

o ciberespaço como uma construção social, moldada por narrativas, ideologias e práticas,

onde atores não estatais desempenham um papel crucial neste ambiente, influenciando

significativamente a sua governação.

Em International Relations in the Cyber Age (Choucri & Clark, 2018), os autores

expandem esta análise, destacando desafios ao realismo diante da multiplicidade de

atores não estatais. Sob a perspetiva liberal, reforçam a importância da governação

partilhada, embora reconheçam a complexidade de regular um domínio sem fronteiras

físicas claras. O construtivismo, por sua vez, destaca as narrativas sociais e a

interdependência crescente entre sistemas digitais e sociais, apontando para a

necessidade de estruturas de governação em constante evolução.

Shen (2022) destaca uma fragmentação na governação de dados, onde três principais

atores − China, Estados Unidos e União Europeia − competem por influência. A União

Europeia procura um equilíbrio entre privacidade e comércio digital, enquanto os Estados

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

António Pedro Bogas Barroso, Élia Chambel, Tiago Luís Carvalho

Unidos priorizam o fluxo livre de dados para promover comércio e investigação. A China,

por outro lado, regula rigorosamente os dados sob uma ótica de segurança nacional. Essa

disputa geopolítica pelo controlo e pela regulamentação do ciberespaço reflete a

crescente relevância dos dados como ferramenta estratégica no cenário internacional.

Aguerre et al. (2024) argumentam que a digitalização é um fenómeno transformativo

global com impactos significativos que excedem o domínio digital, incrementando a

urgência da cooperação e governação internacional. Por conseguinte, assinalam o

crescimento no interesse e produção académicos sobre a governação digital. No entanto,

destacam que se tratam de investigações essencialmente monodisciplinares com

enquadramentos nacionais ou locais, existindo grandes lacunas na investigação

supranacional, mais precisamente no plano regional e global. Este contexto reforça a

necessidade de investigar as políticas de gestão de dados ao nível regional, através do

caso da União Europeia. A incorporação complementar do caso de Portugal permite

articular os dois níveis de análise, além de ser um caso pouco explorado pela literatura,

em especial, considerando a dimensão das Forças Armadas.

Política de Gestão de Dados da União Europeia

A política de gestão de dados da União Europeia possui um impacto internacional, na

medida em que influencia todos os membros do Espaço Europeu e estabelece

regulamentos que afetam transações realizadas na região (Comissão Europeia, 2024a).

Propostas pela Comissão Europeia com aconselhamento do Comité Europeu para a

Proteção de Dados, podem ser alteradas conforme necessário, nomeadamente quando

se encontra uma incompatibilidade, prevendo também o reconhecimento de países

terceiros que cumprem as suas normas (Comissão Europeia, 2024a).

A Autoridade Europeia para a Proteção de Dados e o Comité Europeu para a Proteção de

Dados, criados em 2004 e 2018 respetivamente, asseguram a função de proteção de

dados pessoais e atualizam as legislações existentes de acordo com os avanços políticos

e tecnológicos. A Agência Europeia para a Segurança das Redes e da Informação (ENISA,

2023) reforça este esforço e oferece apoio técnico, monitorizando ameaças, promovendo

a cooperação internacional com entidades como a Organização do Tratado do Atlântico

Norte (OTAN) e agências dos Estados Unidos da América, além de coordenar estratégias

para fortalecer infraestruturas digitais (ENISA, 2023). Iniciativas como o European Union

Chips Act e o Digital Europe Programme destacam o compromisso da União Europeia em

reduzir vulnerabilidades tecnológicas e estimular a inovação (Comissão Europeia, 2024c).

O aumento do fluxo de dados entre empresas públicas e privadas exige uma regulação

eficiente, pois a troca de informações tornou-se essencial numa era de evolução

tecnológica e globalização (Parlamento Europeu & Conselho da União Europeia, 2016).

Regulamentos como o RGPD reforçam os direitos individuais, e estruturam o mercado

interno da União Europeia, para além de implicarem um investimento em ciberdefesa,

promovendo um tempo de reação a ciberataques mais ágil (Comissão Europeia, 2018).

O European Union Cyber Solidarity Act procura mitigar ameaças digitais com sistemas de

alerta baseados em Inteligência Artificial (IA) para identificar e prevenir ataques

cibernéticos, promovendo respostas coordenadas entre Estados-Membros (Comissão

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

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Europeia, 2024b). Este sistema integra tecnologias avançadas e incentiva a colaboração

entre setores público, privado e entre Estados de forma a fortalecer a resiliência coletiva.

Políticas europeias

O Data Governance Act da União Europeia estabelece um enquadramento estratégico

para fortalecer a partilha segura e ética de dados e promove benefícios económicos e

competitivos para as empresas e os cidadãos europeus (Parlamento Europeu & Conselho

da União Europeia, 2022). Este regulamento é um pilar central da Estratégia Europeia

para os Dados e tem como objetivo aumentar a confiança e a segurança nas transações,

essenciais para setores como a saúde, a energia, o ambiente e a indústria (Parlamento

Europeu & Conselho da União Europeia, 2022).

O regulamento garante que os dados sejam geridos de forma responsável, com

transparência e proteção, sem prejuízo das leis nacionais. Facilita a reutilização de dados,

protegendo dados sensíveis através de anonimização para além de assegurar a

conformidade com as normas da União Europeia. Além disso, regula a atuação de

intermediários, exigindo que estes garantam a privacidade, a integridade e a segurança

das operações, e prevê mecanismos sancionatórios para práticas fraudulentas

(Parlamento Europeu & Conselho da União Europeia, 2022).

Quanto à transferência internacional de dados, o regulamento impõe condições rigorosas

para dados sensíveis, restringindo a partilha com países que não cumprem os requisitos

da União Europeia. Estas regras visam assegurar transferências éticas e seguras,

protegendo os interesses públicos (Parlamento Europeu & Conselho da União Europeia,

2022). Os Estados-Membros devem criar órgãos para apoiar a aplicação do regulamento,

e promover a partilha responsável, respeitando a privacidade dos dados (Parlamento

Europeu & Conselho da União Europeia, 2022).

A regulamentação proíbe acordos de exclusividade no armazenamento e análise de

dados, exceto em casos de interesse geral devidamente justificados e limitados a 12

meses. Adicionalmente, estabelece sanções proporcionais à gravidade das violações, o

que permite que cada Estado-Membro adapte as penalidades às suas realidades políticas

e culturais (Parlamento Europeu & Conselho da União Europeia, 2022).

O regulamento prevê a criação do Comité Europeu da Inovação de Dados, que promove

a partilha de conhecimento científico e tecnológico, facilitando colaborações internas e

com países terceiros.

Esta revisão está prevista até 24 de setembro de 2025 para avaliar a sua eficácia e

impacto na realidade europeia (Parlamento Europeu & Conselho da União Europeia,

2022).

Em Portugal, segundo Costa (2024), a implementação do conceito de data governance

ainda está em fase inicial e requer maior investimento em literacia digital e em mudanças

de atitude. Bernardino (2024) reforça a necessidade de informar os cidadãos sobre seus

direitos no âmbito da proteção de dados, o que promove a convergência e o alinhamento

com os regulamentos da União Europeia.

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

António Pedro Bogas Barroso, Élia Chambel, Tiago Luís Carvalho

O Regulamento Geral de Proteção de Dados (RGPD), adotado em 27 de abril de 2016 e

em vigor desde 25 de maio de 2018, visa proteger os dados pessoais dos cidadãos da

União Europeia, estabelece uma base comum para as legislações dos Estados-Membros

e garante a liberdade, justiça e segurança na circulação de dados pessoais (Parlamento

Europeu & Conselho da União Europeia, 2016). O regulamento aplica-se a todas as

entidades que processam dados pessoais na União Europeia, mas exclui atividades

relacionadas com a segurança e a política externa da União Europeia.

O RGPD define o tratamento de dados como um direito fundamental e regula a

transparência e segurança na sua utilização. Dados sensíveis, como informações de

saúde, origem racial, opiniões políticas e crenças religiosas, necessitam de proteção

adicional e só podem ser processados com o consentimento explícito do titular ou em

situações de interesse público (Parlamento Europeu & Conselho da União Europeia,

2016).

Os titulares de dados têm direitos garantidos, como acesso, retificação, apagamento,

portabilidade e oposição ao tratamento dos seus dados. Empresas e entidades públicas

devem assegurar que o tratamento de dados seja seguro, transparente e limitado ao

necessário. Violações de segurança devem ser notificadas imediatamente às autoridades

e aos titulares, com medidas de mitigação recomendadas (Parlamento Europeu &

Conselho da União Europeia, 2016).

O regulamento também aborda a transferência internacional de dados, permitindo-a

apenas sob condições específicas, como a existência de tratados ou consentimento do

titular. Adicionalmente, incentiva os Estados-Membros a criar autoridades independentes

para supervisionar o cumprimento do regulamento, com recursos adequados e proteção

contra influências externas (Parlamento Europeu & Conselho da União Europeia, 2016).

O RGPD promove a liberdade de expressão, permitindo exceções para fins jornalísticos,

literários e académicos, desde que conciliadas com a proteção de dados. Apesar de ser

um marco na proteção de dados, conforme apontado por Costa (2024), ainda enfrenta

desafios na sua implementação devido à falta de informação e de consciencialização por

parte dos cidadãos, reforçando a necessidade de maior literacia sobre os direitos e

deveres em relação aos dados pessoais.

Política de Gestão de Dados em Portugal

Em 2019, Portugal atualizou as suas políticas de gestão de dados com a Lei n.º 58/2019,

alinhando-se ao RGPD de forma a proteger os dados pessoais dos cidadãos e garantir a

circulação segura de informações, abrangendo tanto empresas públicas quanto privadas,

dentro ou fora do território nacional (Lei n.º 58/2019, 2019). A Comissão Nacional de

Proteção de Dados é a autoridade responsável por fiscalizar o cumprimento da lei, avaliar

impactos e colaborar internacionalmente para um sistema de proteção atualizado e

seguro. A NATO Communications Academy, inaugurada em 2019 em Oeiras, reforça a

formação em cibersegurança e ciberdefesa, enquanto o Comando de Operações de

Ciberdefesa reúne militares dos três ramos das Forças Armadas com o intuito de

monitorizar o espaço digital e articular a segurança cibernética com órgãos como o NATO

Cyber Security Centre (República Portuguesa, s.d.).

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

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Segundo Costa (2024), embora Portugal siga as orientações da União Europeia, ainda

apresenta deficiências, como falta de investimento na formação dos cidadãos e no

aumento da literacia digital, o que cria vulnerabilidades. Projetos como o Gaia-X e

iniciativas de digitalização previstas até 2030 visam melhorar a cibersegurança e

promover a confiança entre empresas e clientes (Gaia-X, 2023; República Portuguesa,

2023). A Comissão Nacional de Proteção de Dados definiu uma série de medidas

estratégicas para aprimorar a proteção de dados no país, incluindo o desenvolvimento de

um Plano Nacional de Formação para promover a literacia digital, a criação de campanhas

de boas práticas e de um canal prioritário online em parceria com Espanha de modo a

facilitar a interação com os cidadãos (Comissão Nacional de Proteção de Dados, 2024).

Além disso, procura fortalecer a cooperação nacional e internacional, estabelecendo

protocolos robustos entre entidades públicas e privadas e incentivar a confiança mútua

entre cidadãos e instituições.

A modernização e reorganização interna da Comissão Nacional de Proteção de Dados

também são prioritárias, com melhorias na gestão de recursos humanos, aumento das

sanções para violações de dados e aprimoramento da eficiência nas operações. Estas

medidas visam consolidar a proteção de dados, fortalecer a cibersegurança e assegurar

uma abordagem resiliente e integrada frente aos desafios digitais emergentes.

Ameaças e desafios à segurança digital da União Europeia

A ENISA e outras autoridades nacionais reportam um aumento nas tentativas de furto e

violação de dados, destacando a atuação de agentes não estatais, como hackers

organizados e ativistas cibernéticos, que representam um grande desafio à

cibersegurança devido à sua natureza descentralizada, dificultando a sua identificação e

o rastreamento (ENISA, 2023). Estes agentes ameaçam sistemas críticos e processos

democráticos, como demonstra o ataque do grupo "Fancy Bear" em 2021 contra

instituições governamentais europeias (Starks, 2021). A interferência em sistemas

eleitorais é especialmente preocupante, pois compromete a confiança pública e a

integridade das democracias, tornando essencial o fortalecimento de protocolos de

segurança (ENISA, 2023).

Para enfrentar estes desafios, a União Europeia tem adotado medidas para aumentar a

sua resiliência e autossuficiência, como o European Union Chips Act, que tem como

objetivo atrair empresas tecnológicas para o território europeu, reduzindo dependências

externas (Comissão Europeia, 2024c). A Autoridade Europeia para a Proteção de Dados

e o Comité Europeu para a Proteção de Dados desempenham um papel crucial na

promoção de boas práticas, literacia digital e uma cultura de responsabilidade na

proteção de dados (Comissão Europeia, 2024d). A União Europeia também colabora

internacionalmente e investe no desenvolvimento de tecnologias de cibersegurança para

limitar a influência de agentes não estatais e proteger infraestruturas e processos

democráticos.

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

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Potencial de dados furtados

O aumento exponencial de cibercrimes, impulsionado por novas tecnologias, tem

colocado em risco dados sensíveis de indivíduos e organizações. Pequenas e médias

empresas são frequentemente alvos devido à sua menor capacidade de investir em

cibersegurança. Técnicas como ransomware e phishing destacam-se pela eficácia em

explorar vulnerabilidades para extorsão financeira e roubo de dados. Esses ataques

comprometem informações pessoais, financeiras e corporativas, que consequentemente

causam danos à reputação, perdas financeiras e desconfiança pública, tornando a

recuperação um processo longo (Europol, 2024; Macnish et al., 2019).

Os dados biométricos, cada vez mais usados como substitutos de palavras-passe

tradicionais, também enfrentam desafios significativos. Por serem únicos e imutáveis, o

seu comprometimento pode gerar riscos permanentes para os indivíduos, além de

levantar preocupações sobre privacidade, consentimento e uso indevido por empresas

em países sem um enquadramento regulatório claro (Natgunanathan et al., 2016).

Outro risco crescente é a desinformação, utilizada para manipular a opinião pública e

apoiar interesses políticos ou geopolíticos, como no conflito entre Rússia e Ucrânia. A

disseminação deliberada de informações falsas afeta setores críticos, como saúde e

democracia, o que exige ações coordenadas para mitigar os seus efeitos (ENISA, 2023).

Casos como o ataque à plataforma Biostar 2, que teve como consequência o furto de

dados biométricos de mais de um milhão de utilizadores, evidenciam a fragilidade das

infraestruturas digitais. Apesar de cumprir formalmente o RGPD, a resposta da empresa

responsável levantou críticas sobre a eficácia das práticas de conformidade e destacou a

necessidade de medidas mais rigorosas, como criptografia e arquiteturas

descentralizadas, além de uma supervisão regulatória mais robusta (Trend Micro, 2019;

Suprema, 2022). Esses incidentes realçam a urgência de fortalecer práticas de segurança

cibernética e proteção de dados frente aos desafios da era digital.

A guerra Rússia-Ucrânia intensificou a preocupação com a segurança e a defesa na

Europa, promovendo um aumento significativo nos investimentos nestes setores

(Euronews, 2023). Desde o início do conflito, a União Europeia tem sido alvo de

ciberataques com o intuito de aceder a bases de dados estratégicas, obter informações

militares e lançar campanhas de desinformação que comprometem a coesão social e

política (Duguin & Pavlova, 2023). Estes ataques demonstram o uso dos dados como

armas estratégicas num conflito que transcende fronteiras físicas, evidenciando a

interconexão das infraestruturas cibernéticas globais e os impactos transnacionais destas

operações.

Em resposta, a União Europeia tem adotado medidas para proteger suas infraestruturas

digitais, incluindo o European Union Cyber Solidarity Act, que reforça a prontidão e a

capacidade de resposta contra ameaças cibernéticas, visando assegurar a integridade de

os seus sistemas e mitigar os riscos globais decorrentes do conflito (Comissão Europeia,

2024b).

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

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Impacto na Confiança e Reputação

A gestão de dados é crucial nas relações internacionais, garantindo direitos fundamentais

como acesso, retificação e eliminação de dados, assegurados pelo RGPD, para que os

cidadãos tenham controlo sobre as suas informações pessoais. No entanto, a confiança

pública nos governos pode ser comprometida por fatores como burocracia excessiva e

experiências negativas com serviços públicos. Reduzir barreiras e simplificar processos é

essencial para melhorar a perceção dos cidadãos e promover confiança nas instituições

(Hitlin & Shutava, 2022).

A transição para o e-government traz benefícios como redução de custos e maior

eficiência dos serviços públicos, mas também enfrenta desafios relacionados com

cibersegurança e à confiança nas novas tecnologias. A falta de atualização e segurança

pode gerar desconfiança dos cidadãos em partilhar dados pessoais e realizar transações

digitais, atrasando o avanço dessas soluções. Para garantir o sucesso do e-government,

é necessário investimento contínuo em segurança, transparência e campanhas de

educação para que os cidadãos compreendam e confiem nos serviços digitais (Horsburgh

et al., 2011).

Durante a pandemia de COVID-19, o e-government demonstrou sua importância ao

permitir acesso seguro e remoto a serviços públicos, reduzindo a necessidade de

deslocamentos e interação física. Este contexto evidenciou como a confiança entre

cidadãos e governos é vital para a aceitação de soluções digitais e destacou a necessidade

de campanhas educativas e transparência para fomentar essa confiança (Martinus &

Seth, 2023). A liderança responsável e transparente é essencial para reconquistar e

manter a confiança pública, promovendo o uso eficiente de recursos e alinhando as

soluções digitais aos interesses da sociedade (P. Hiltin et N. Shutava, 2022).

Atores não estatais

A segurança contemporânea enfrenta riscos crescentes de atores não estatais e

movimentos internos, que emergem de forma descentralizada e espontânea, facilitados

pela rápida partilha de informações no meio digital. Estes atores incluem terroristas

recrutados através das redes sociais, hackers organizados e ativistas cibernéticos, que

visam desestabilizar sistemas críticos, interferir em processos eleitorais e procuram obter

acesso a dados sensíveis. Exemplos como o ataque do grupo "Fancy Bear" em 2021

evidenciam a complexidade de rastrear e mitigar essas ameaças, que comprometem a

confiança pública e a integridade das instituições democráticas (Starks, 2021).

A espionagem digital também é um grande risco, intensificado pelo conflito Rússia-

Ucrânia. A Letónia reportou várias atividades de espionagem relacionadas com serviços

russos e chineses, com ataques visando identificar vulnerabilidades e sabotar bases de

dados europeias. Além disso, campanhas de desinformação, especialmente em

plataformas como Telegram, têm sido usadas para manipular perceções públicas e

influenciar decisões políticas, tornando-se um elemento central da guerra híbrida (Latvian

State Security Service, 2024).

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

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A União Europeia reconhece estes desafios, tem investido em novas tecnologias de

cibersegurança e tem estabelecido parcerias internacionais para proteger infraestruturas

críticas e processos democráticos, reforçando a sua capacidade de resposta a ameaças

cibernéticas e híbridas (ENISA, 2023).

Gestão de dados relacionada com os conflitos internacionais

A gestão de dados desempenha um papel central nas relações internacionais,

especialmente no campo das cyberpolitics, que emergiram como uma resposta ao acesso

generalizado à internet. Este ramo aborda questões cruciais como propriedade de bases

de dados, regulação de crimes no espaço digital e implementação de políticas de

segurança. Ao contrário das limitações físicas que tradicionalmente definem políticas

territoriais, os recursos digitais possuem uma natureza intangível, o que faz com que a

informação possa permanecer indefinidamente na rede ou desaparecer com um único

ataque (Krieger, 2014). A União Europeia, por meio de suas diretrizes e regulações,

procura moldar o futuro digital e estabelecer-se como líder no espaço cibernético,

influenciando diretamente a soberania e as relações internacionais dos Estados-Membros

(Salbu, 2001).

Os dados, são reconhecidos como um recurso valioso, pois são ferramentas poderosas

que podem moldar perceções e comportamentos. Através de práticas de segmentação e

personalização de conteúdo digital, é possível manipular ideologias e influenciar decisões.

Este poder, frequentemente concentrado em grandes empresas tecnológicas, representa

um desafio tanto para a segurança dos indivíduos quanto para a integridade das

democracias (Zwitter, 2015). Ao mesmo tempo, a governação de dados tornou-se uma

prioridade estratégica para governos e organizações internacionais, como a União

Europeia, que busca regular o espaço digital para proteger os seus cidadãos, enquanto

enfrenta uma rápida evolução tecnológica e conflitos geopolíticos que afetam diretamente

sua capacidade de resposta (Zwitter, 2015).

A ascensão da China como líder em tecnologia e vigilância global representa um desafio

significativo para a União Europeia. Empresas chinesas, como Huawei e Tencent, têm

sido acusadas de facilitar a recolha de dados pessoais para o governo chinês, o que

levanta preocupações sobre privacidade e manipulação de informações (Zhao, 2022).

Além disso, o uso de tecnologias como a inteligência artificial, muitas vezes alimentadas

por grandes volumes de dados recolhidos de forma pouco transparente, incrementa a

desconfiança. A falta de regulamentos rigorosos na China permitiu ao país acumular

vastas bases de dados que alimentam tanto seu desenvolvimento tecnológico quanto sua

capacidade de influência global, colocando-o em competição direta com os Estados

Unidos e a União Europeia, especialmente em setores como defesa e indústria (Zhao,

2022).

Estas ameaças não são limitadas a estados-nação. Grupos não estatais, como hackers

organizados e ativistas cibernéticos, também representam um risco crescente, operando

de forma descentralizada e com alcance global. O ataque do grupo “Killnet” à Lituânia

em 2022 e o aumento dos ciberataques a países da OTAN desde o início do conflito

Rússia-Ucrânia ilustram a crescente sofisticação dessas ameaças (Al Jazeera, 2022). A

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Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital

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espionagem digital também se intensificou, com ações atribuídas a agentes chineses e

russos, que exploram vulnerabilidades em infraestruturas críticas e promovem

campanhas de desinformação para moldar perceções públicas e influenciar decisões

políticas (Latvian State Security Service, 2024).

Nesse contexto, a União Europeia tem investido em medidas como o European Union

Cyber Solidarity Act e em parcerias estratégicas para enfrentar esses desafios. As

Parcerias Público-Privadas são um componente fundamental dessa estratégia, permitindo

a colaboração entre os setores público e privado para melhorar a resiliência digital,

promover inovação e garantir a segurança dos dados. Essas parcerias dependem por

vezes de outsourcing, o que oferece flexibilidade para adaptar abordagens às

necessidades específicas de cada contexto, combinando a experiência técnica do setor

privado com a capacidade de regulamentação do setor público (ENISA, 2017).

A colaboração internacional também desempenha um papel crucial na resposta a

ciberameaças globais. A União Europeia trabalha em estreita cooperação com órgãos

como a OTAN e a Agência de Cibersegurança dos Estados Unidos para fortalecer as suas

capacidades de deteção, resposta e mitigação de incidentes cibernéticos. Essa

cooperação promove a troca de melhores práticas, harmonização de normas e

desenvolvimento de ferramentas conjuntas que aumentam a interoperabilidade e eficácia

das soluções implementadas (European Cybersecurity Competence Centre, s. d.). Josep

Borrell, nnum discurso, destacou que "as ciberameaças não têm fronteiras", enfatizando

a necessidade de uma abordagem coordenada e integrada para garantir a segurança no

ambiente digital.

O rápido crescimento das ciberameaças, combinado com a crescente dependência de

infraestruturas digitais, sublinha a importância de políticas robustas de gestão de dados

e da cibersegurança. A União Europeia continua a enfrentar desafios complexos no

cenário geopolítico e digital, mas suas iniciativas, como a regulação do espaço digital e

o fortalecimento de parcerias estratégicas, demonstram um compromisso em proteger

seus cidadãos e promover um futuro digital seguro e confiável.

Política de gestão de dados em Portugal e nas Forças Armadas

Este capítulo analisa as implicações da implementação de regulamentos de

cibersegurança em Portugal, com foco nas Forças Armadas e nos setores público e

privado. Apesar de um aumento previsto de 15% no investimento em cibersegurança em

2024, visando atualizar infraestruturas, implementar novas tecnologias e fortalecer a

resiliência contra ameaças emergentes, persistem desafios significativos, como a falta de

recursos humanos qualificados e de uma cultura de cibersegurança (Security Magazine,

2024).

Segundo Costa (2024), Portugal adota os regulamentos da União Europeia de forma

reativa e limitada, sem um desenvolvimento local ou iniciativas próprias, o que prejudica

a construção de uma infraestrutura robusta de segurança. A falta de profissionais

especializados agrava a dificuldade de monitorizar e responder a incidentes, enquanto a

ausência de campanhas educativas e de sensibilização deixa os cidadãos vulneráveis a

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riscos digitais, como mencionado por Santos (2024). A falta de consciencialização pública

contribui para práticas inseguras, aumentando a exposição a ameaças.

O Centro Nacional de Cibersegurança (2022) aponta que pequenas e médias empresas

enfrentam desafios ainda maiores devido a restrições financeiras e falta de conhecimento

especializado. Apenas uma fração dessas empresas dispõe de certificações de segurança,

e os orçamentos destinados à cibersegurança são frequentemente insuficientes,

tornando-as alvos fáceis para ciberataques. Assim, a ausência de alinhamento com as

melhores práticas internacionais aumenta a vulnerabilidade dessas organizações,

destacando a necessidade de estratégias nacionais mais proativas e integradas.

A gestão de dados nas Forças Armadas Portuguesas é estratégica frente à rápida

evolução tecnológica e às crescentes ameaças no ciberespaço. Com a transformação

digital, o governo português tem investido em infraestruturas tecnológicas e em políticas

de cibersegurança para cumprir compromissos com a União Europeia e a OTAN.

Iniciativas como a criação da NATO Communications and Information Academy em Oeiras

reforçam a capacitação em cibersegurança e a colaboração internacional (Nunes, 2020).

Apesar dos avanços, desafios persistem. A escassez de recursos humanos especializados

compromete a capacidade de resposta a ciberameaças, exigindo medidas como a criação

de um quadro especial para profissionais de ciberdefesa e incentivos para a retenção de

talentos. Propõe-se também o estabelecimento de uma reserva nacional de especialistas

para garantir respostas rápidas em situações críticas (Nunes, 2020).

A segurança dos sistemas de informação militares é prioritária, mas a dependência de

tecnologias desatualizadas e a utilização de dispositivos não seguros representam

vulnerabilidades. Segundo Bernardino (2024), é crucial atualizar equipamentos e garantir

que sistemas internos sejam protegidos para evitar compromissos de rede. Além disso,

a Estratégia Nacional de Segurança do Ciberespaço destaca a necessidade de alinhar

iniciativas nacionais e internacionais para garantir uma abordagem coesa e integrada

(ENISA, 2023).

A formação também tem sido foco, com disciplinas de ciberdefesa introduzidas em cursos

militares, que proporcionam conhecimentos essenciais sobre segurança da informação.

Contudo, o país ainda está no início desse processo, e esforços contínuos são necessários

para construir uma ciberdefesa nacional resiliente, que garanta a soberania digital e o

cumprimento de compromissos internacionais (Nunes, 2020).

Conclusões

O espaço digital tornou-se um domínio essencial, influenciando profundamente as

relações sociais, económicas e políticas. Tal influência gera avanços significativos e

também apresenta desafios complexos, como a privacidade e a proteção de dados. A

União Europeia tem liderado esforços regulatórios, implementando políticas como o RGPD

e o Data Governance Act, que promovem segurança, transparência e proteção de direitos

fundamentais. No entanto, dificuldades de harmonização entre Estados-Membros, a

influência de grandes corporações tecnológicas e a atuação de agentes não estatais,

representam barreiras significativas a uma integração positiva de novas tecnologias.

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Empresas privadas como Google e TikTok acumulam grandes volumes de dados pessoais

e desafiam a soberania regulatória europeia, enquanto campanhas de desinformação e

ciberataques ameaçam as democracias e a estabilidade digital. A União Europeia procura

mitigar esses riscos ao estabelecer regulamentos robustos e mecanismos de supervisão

eficazes, reforçando tanto a privacidade como a resiliência das infraestruturas digitais.

Em Portugal, as Forças Armadas têm avançado na cibersegurança, alinhando-se com as

políticas europeias e da OTAN. A criação do Centro de Comando de Operações de

Ciberdefesa e da NATO Communications and Information Academy em Oeiras reflete o

compromisso nacional em fortalecer a defesa cibernética. Contudo, desafios como a

escassez de recursos humanos especializados, a falta de atualização tecnológica e a

necessidade de formação contínua limitam a eficácia dessas iniciativas. Propostas como

a criação de uma reserva nacional de especialistas e parcerias público-privadas são

essenciais para superar essas dificuldades.

Respondendo às questões formuladas no início do artigo, conclui-se que as políticas de

gestão de dados da União Europeia influenciam diretamente a segurança digital,

promovem uma abordagem ética e inovadora que protege os direitos dos cidadãos e

sustenta a democracia. No entanto, para enfrentar as rápidas mudanças tecnológicas e

as crescentes ameaças, é necessário reforçar a colaboração internacional, investir em

tecnologias emergentes e promover a literacia digital, assegurando um ambiente digital

seguro, resiliente e inclusivo.

Conclui-se igualmente que é imperativo que as Forças Armadas se desenvolvam de modo

a abranger este mundo digital em transformação, observando-se já esse processo nas

Forças Armadas Portuguesas. Futuras investigações centradas nas Forças Armadas,

numa perspetiva comparativa entre Estados-Membros da União Europeia, permitiriam

uma reflexão fundamentada sobre a cadência de adaptação a este novo campo para

assegurar uma defesa e modernização proativas.

Este estudo apresenta limitações decorrentes da bibliografia disponível sobre o tema e

da sua natureza volátil, uma vez que se trata de uma área de rápida evolução, na qual

os fatores determinantes evoluem continuamente. Apesar destas limitações, é possível

reconhecer a crescente importância desta temática a nível global, cuja influência se

estende do indivíduo aos próprios Estados, criando desafios e oportunidades em todas

as esferas da sociedade.

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VOL. 16, Nº. 2, TD4 
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from Integration to Strategic Autonomy  
Abril 2026, pp. 23-41   
Política de Gestão de Dados da União Europeia: Ameaças e Desafios à Segurança Digital 
                                           António Pedro Bogas Barroso, Élia Chambel, Tiago Luís Carvalho  
  
 
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OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

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Thematic Dossier

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Abril 2026

GOVERNAÇÃO MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA: POLÍTICAS, AGÊNCIAS E

IMPLEMENTAÇÃO

JORGE MIGUEL AMARAL ALVES

jmialves@emfa.gov.pt

Aspirante a Oficial Aluno no Mestrado Integrado na Especialidade de Piloto Aviador. Centro de

Investigação da Academia da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto Universitário

Militar (Portugal). ORCID: 0009-0002-7447-2433

ADRIANA FILIPA GAMEIRO MARTINS

adrianafgmartins@hotmail.com

Major da Guarda Nacional Republicana. Investigadora Integrada do Centro de Investigação do

Instituto de Estudos Políticos. Investigadora Associada do Centro de Investigação do Instituto

Universitário Militar. Investigadora Associada do Centro de Investigação, Desenvolvimento e

Inovação da Academia Militar (Portugal). ORCID ID: 0000-0002-5494-0992

TIAGO LUÍS CARVALHO

tiagoluiscarvalho13@gmail.com

Professor na Academia da Força Aérea (Portugal). Doutorado em Relações Internacionais e Pós-

Graduado em Direito da União Europeia. Investigador do Instituto do Oriente, Instituto Superior

de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa e do Centro de Investigação da Academia

da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto Universitário Militar (Portugal). ORCID:

0000-0003-3486-9794

Resumo

Nos últimos anos, a União Europeia (UE) tem enfrentado desafios crescentes no domínio das

migrações, intensificados pelo aumento dos fluxos migratórios regulares e irregulares, o que

exigiu adaptações contínuas na governação migratória, desde novas políticas a mudanças

institucionais. Este artigo analisa a evolução das políticas migratórias da UE entre 2015 e

2024, com enfoque nos enquadramentos jurídicos e institucionais, nas medidas de gestão das

fronteiras externas e na evolução do papel de agências envolvidas na gestão migratória.

Discutem-se também os desafios de cooperação e de implementação entre Estados-Membros

neste domínio. Nesta investigação adotou-se uma abordagem qualitativa, combinando análise

documental e revisão de literatura (tratados internacionais, relatórios institucionais da UE e

literatura científica sobre migração), complementadas por entrevistas semiestruturadas para

explorar diferentes perspetivas sobre as políticas migratórias e os obstáculos à cooperação.

Os resultados identificam os principais desafios e oportunidades da gestão migratória

europeia, destacando tanto os impactos das políticas implementadas ao longo da última

década como a complexidade de equilibrar as preferências nacionais em matéria de migração.

Adicionalmente, o estudo reflete sobre a eficácia das políticas adotadas e propõe soluções

orientadas para conciliar objetivos humanitários, de segurança e de desenvolvimento no

quadro da governação migratória.

Palavras-chave

Políticas Migratórias, Governação Migratória, União Europeia, Gestão das Fronteiras,

Refugiados.

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Abril 2026, pp. 42-60

Governação Migratória da União Europeia: Políticas, Agências e Implementação

Jorge Miguel Amaral Alves, Adriana Filipa Gameiro Martins, Tiago Luís Carvalho

Abstract

In recent years, the European Union (EU) has faced mounting challenges in the migration

domain, intensified by the increase in regular and irregular migratory flows, prompting

continuous adjustments in EU migration governance, from policy reforms to institutional

change. This paper examines the evolution of the EU migration policies between 2015 and

2024, focusing on legal and institutional frameworks, measures related to external border

management, and the evolving roles of agencies involved in migration management, while

also discussing challenges of cooperation and policy implementation among Member States.

This research adopted a qualitative approach combining document analysis and a literature

review of international treaties, EU institutional reports, and scientific literature on migration.

Semi-structured interviews were also conducted to explore the different perspectives on the

EU migration policies and their evolution, and to understand the challenges in cooperation

between Member States. Findings identify core challenges and opportunities in EU migration

management, highlighting both the impacts of policies implemented over the last decade and

the complexity of balancing national preferences in migration matters. In addition, the

conclusion offers a reflection on the effectiveness of the migration policies and suggest

possible solutions, aimed at reconciling humanitarian, security and development objectives in

migration governance.

Keywords

Migration Policies, Migration Governance, European Union, Border Management, Refugees.

Como citar este artigo

Alves, Jorge Miguel Amaral Martins, Adriana Filipa Gameiro & Carvalho, Tiago Luís (2026).

Governação Migratória da União Europeia: Políticas, Agências e Implementação. Janus.net, e-

journal of international relations. Thematic Dossier - European Union Security Governance: from

Integration to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, Abril 2026, pp. 42-60.

https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT03226.3

Artigo submetido a 17 de janeiro de 2026 e aceite para publicação a 19 de fevereiro de

2026.

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Governação Migratória da União Europeia: Políticas, Agências e Implementação

Jorge Miguel Amaral Alves, Adriana Filipa Gameiro Martins, Tiago Luís Carvalho

GOVERNAÇÃO MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA: POLÍTICAS,

AGÊNCIAS E IMPLEMENTAÇÃO

JORGE MIGUEL AMARAL ALVES

ADRIANA FILIPA GAMEIRO MARTINS

TIAGO LUÍS CARVALHO

Introdução

Este artigo analisa a governação migratória da União Europeia (UE) entre 2015 e 2024.

A governação migratória é entendida como “um processo organizacional definido pela

relação entre as organizações envolvidas [na migração] e o ambiente em que operam”,

sublinhando-se que estas organizações não só respondem “às pressões do seu ambiente,

mas, através das suas ações, podem também desempenhar um papel determinante na

forma como esse ambiente é moldado” (Geddes et al., 2019, p. 9). Inclui, portanto, quer

as políticas destas organizações, quer o impacto das suas ações, que, no caso da

migração na UE, envolve tanto as agências como a implementação das políticas pelos

Estados-Membros (EM).

As políticas migratórias da UE têm sido uma preocupação política e social dos EM

constituintes (Porto, 2020). Em traços gerais, as políticas migratórias da UE, são um

conjunto de normas e regras destinadas a gerir as autorizações de entrada, de

permanência e de integração social de cidadãos provenientes de países terceiros. Criadas

e alteradas segundo acordos supranacionais e legislações de cada EM, têm como objetivo

o equilíbrio entre o controlo de fronteiras e o respeito pelos direitos humanos (Parlamento

Europeu, 2024).

Em janeiro de 2023, a UE tinha aproximadamente 27,3 milhões de cidadãos provenientes

de países terceiros a residir nos EM, o que representava cerca de 6,1% da população

total e um aumento de 3,5 milhões em comparação com 2022 (Eurostat, 2024). Para

além disso, em 2022, mais de 3,6 milhões dos primeiros títulos de residência foram

emitidos na UE, representando um aumento de 26% face a 2021 (Eurostat, 2023). Assim,

a problemática das migrações internacionais e da integração de populações deslocadas,

acentua-se devido à necessidade emergente de conseguir responder aos problemas de

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Governação Migratória da União Europeia: Políticas, Agências e Implementação

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segurança decorrentes dos fluxos migratórios da última década, de forma estratégica e

humanitária (Ramos, 2020).

O objeto de estudo desta investigação prende-se com a governação migratória da UE,

em que se aprofunda a dimensão da segurança nas valências de controlo das fronteiras

externas e na implementação institucional (agências e EM) da gestão de fluxos

migratórios. O período temporal de análise corresponde de 2015 a 2024, em que 2015 é

um marco na implementação pela UE de medidas substanciais − que reforçam os tratados

estabelecidos − para regular a imigração cujas fluxos remontam, por exemplo à crise na

Líbia, na Síria e no Afeganistão. O próprio ano de 2015 “expôs as deficiências do sistema

de migração da UE” (Comissão Europeia, s.d., par. 3). O período temporal de dez anos

inclui ainda a mais recente crise migratória devido à invasão da Rússia à Ucrânia, no

início de 2022, permitindo analisar a evolução de políticas migratórias adotadas pela UE

para uma melhor preparação.

O seu principal objetivo é analisar as políticas migratórias da UE no quadro da governação

migratória no contexto das crises e fluxos migratórios que se traduz na seguinte pergunta

de partida (PP): “De que forma os fluxos migratórios influenciam as políticas migratórias

da União Europeia, e quais os impactos dessas políticas?”.

Para alcançar este objetivo geral, foram definidos dois objetivos específicos (OE) e as

respetivas perguntas subsequentes (PS). O OE01 analisa as migrações para a UE desde

2015, e as medidas tomadas com vista ao controlo migratório, com ênfase no papel das

agências na implementação, e materializa-se na PS01 “De que forma as agências da União

Europeia, intervenientes na gestão migratória, têm contribuído para a implementação

das políticas migratórias?”

O OE02 analisa como o papel e a importância de algumas

agências europeias intervenientes na gestão migratória da UE refletindo a PS02 “De que

forma as diferenças ideológicas e de responsabilidades entre Estados Membros têm

influenciado a evolução das políticas migratórias da União Europeia?”.

A investigação incluiu uma revisão bibliográfica para enquadrar o estado da arte, em que

se recorre a fontes primárias como documentos oficiais da UE, da Organização das

Nações Unidas e da Comissão Europeia, e fontes secundárias como artigos científicos

direcionados à temática e publicados em revistas científicas.

Esta investigação enquadra-se no âmbito das relações internacionais e das políticas

europeias e está estruturada em três secções principais, organizadas de forma a

proporcionar uma análise clara do tema em investigação. É abordado: (1) o quadro

teórico utilizado; (2) as políticas migratórias e agências da EU; e (3) as crises migratórias

e as medidas adotadas pela UE.

Na metodologia são especificados os métodos qualitativos adotados, justificando-se a

escolha das abordagens escolhidas, ao passo que a análise e discussão dos resultados

foca-se nas entrevistas que abordam a evolução das políticas migratórias da UE, os

desafios observados, as oportunidades e o impacto das medidas adotadas.

No âmbito das Agências da União Europeia intervenientes na gestão migratória serão abordadas a Frontex, a

EUROPOL e a Agência da União Europeia para o Asilo.

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Por fim, as considerações finais sintetizam os principais resultados obtidos nesta

investigação, e apresenta recomendações.

Quadro teórico

Esta secção enquadra o fenómeno migratório e as principais abordagens teóricas

relevantes, clarificando conceitos úteis para analisar a governação migratória da UE e as

dinâmicas de implementação associadas.

No realismo neoclássico, cuja ideologia parte do princípio de que, embora o sistema

internacional seja anárquico e favoreça a maximização de poder, o comportamento de

um Estado não é unicamente previsível a partir da distribuição de capacidades no

sistema, mas é também segundo a interpretação da posição de poder pelas lideranças

políticas e pelas capacidades de cada um, interligando as pressões do sistema

internacional e fatores internos na criação de políticas externas (Schweller, 2004). Esta

teoria reconhece a centralidade do poder e da segurança nas relações internacionais,

mas também que as decisões de cada Estado são condicionadas por fatores internos

(Lobell et al., 2009). No contexto da UE, esta perspetiva ajuda a compreender a diferença

de preferências entre EM.

Quanto às migrações, estas têm provocado alterações na demografia, economia e

sociedade, tanto nos países de destino quanto nos de origem, tornando-se uma

característica relevante das relações internacionais (Comissão Europeia, 2023).

A definição de migrações varia entre extremos teóricos contrastantes: uma definição

ampla que inclui todas as formas de mobilidade e outra restrita que exclui determinados

movimentos. Além disso, o fenómeno migratório, especialmente o internacional, envolve

diversas áreas do conhecimento como a sociologia, a geografia, a economia e o direito,

dificultando a criação de uma teoria única sobre migração internacional (Nolasco, 2016).

Contudo, é possível definir migrante internacional como a pessoa que vive num país

diferente do qual é oriundo ou do qual possui cidadania, ou seja, as migrações

internacionais referem-se à mobilidade de pessoas entre Estados. Porém, para alguns

autores, como Amador & Wolf (2020), a migração internacional envolve a mudança entre

dois sistemas políticos diferentes. Por ser um fenómeno com diversas variáveis e sem

consenso nos seus parâmetros, as definições de conceitos que as migrações englobam

representam restrições com o fim de simplificar uma realidade subjetiva. Como já

mencionado, as migrações têm sido alvo de considerável atenção das ciências sociais

para categorizar e compreender as suas causas, padrões e consequências. Assim,

surgiram diversas teorias sobre o fenómeno da migração internacional (Kurekova, 2011).

Abordagens clássicas das migrações estabeleceram bases para a compreensão dos

movimentos populacionais, focando-se em fenómenos económicos e demográficos e

fornecendo uma estrutura fundamental para análises posteriores (Ismael, 2021).

Ravenstein (1885) e Nolasco (2016) destacaram que movimentos migratórios tendem a

ocorrer em etapas e são amplamente motivados por fatores económicos.

A teoria push/pull de Lee (1966) defende que a migração resulta da interação entre

fatores de “repulsão” e de “atração”, reconhecendo também a interferência de obstáculos

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e fatores pessoais (Castro, 2012). Os fatores de “repulsão” incluem a pobreza, o

desemprego, os conflitos, as perseguições e a falta de acesso a serviços básicos,

enquanto os fatores de “atração” englobam melhores oportunidades económicas,

segurança e serviços públicos de qualidade (Lee, 1966).

A teoria neoclássica das migrações, desenvolvida nas décadas de 1960 e 1970, baseia-

se na teoria push-pull, sendo que ambas “consideram que, no centro dos processos

migratórios, se encontra a decisão de um agente racional que, na posse de informação

sobre as características relativas das regiões A e B, e de dados contextuais respeitantes

à sua situação individual e grupal, se decide pela permanência ou pela migração”

(Peixoto, 2004, p. 5) com o objetivo de maximizar rendimentos e benefícios envolvidos.

A Teoria do Mercado de Trabalho Dual, desenvolvida nas décadas de 1960 e 1970, pelo

autor Michael Piore (1979), argumenta que as migrações internacionais são

impulsionadas pela procura de mão de obra nos países desenvolvidos, sendo uma

necessidade estrutural dessas economias e não apenas uma escolha individual motivada

por disparidades salariais. Esta teoria destaca a segmentação do mercado de trabalho

em dois setores: o primário e o secundário (Peixoto, 2004).

A Nova Economia da Migração Laboral, desenvolvida na década de 1980, expande a

teoria neoclássica e considera as famílias como unidades de tomada de decisão. A

migração deixa de ser vista apenas como uma decisão individual, sendo uma estratégia

familiar para diversificar rendimentos, minimizar riscos económicos e melhorar o estatuto

social (Molho, 1992).

A Teoria dos Sistemas Migratórios ocupa um lugar central nas teorias migratórias

contemporâneas, enfatizando o papel das redes sociais e propondo que a migração deve

ser entendida num sistema interdependente, sustentado por redes históricas, culturais e

políticas entre países de origem e destino (Kritz et al., 1992).

Verifica-se que a migração é um fenómeno complexo cuja compreensão exige uma

abordagem teórica capaz de integrar diferentes níveis de análise, atendendo à

diversidade de causas, trajetórias e impactos.

Políticas migratórias e agências

O Acordo de Schengen, assinado em 1985 por cinco países da Comunidade Económica

Europeia, estabeleceu a base para a livre circulação de pessoas na Europa e eliminou

progressivamente o controlo de fronteiras internas. Complementado pela Convenção de

Schengen, em 1990, o Acordo embora tenha estabelecido as condições para um espaço

sem controlos fronteiriços internos, não deixou de incluir mecanismos de cooperação

policial e de partilha de informação, bem como uma política comum de vistos, com o

objetivo de reforçar a segurança e combater a criminalidade (Comissão Europeia, 2025).

Apesar de promover a liberdade de circulação, o Acordo de Schengen enfrentou desafios

com especial destaque à ausência de colaboração policial, prejudicando a união

necessária para combater ameaças transnacionais e a confiança entre EM (Laureano &

Rento, 2014).

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O Tratado de Maastricht (1992) foi um marco na integração europeia, abordando políticas

de imigração e asilo sob competência intergovernamental (União Europeia, 1992).

Introduziu os três pilares da EU – as Comunidades Europeias, a Política Externa e de

Segurança Comum (PESC) e a Justiça e Assuntos Internos – e ações conjuntas contra o

crime organizado e terrorismo, além de regras uniformes para fronteiras externas.

Introduziu também o conceito de cidadania europeia, permitindo direitos de livre

circulação na UE.

O Tratado de Amesterdão (1997) integrou o Acordo de Schengen no quadro jurídico da

UE, transferiu competências migratórias dos EM para a UE e criou mecanismos para

combater a imigração ilegal e prevenir o uso indevido de vistos (União Europeia, 1997).

O Tratado de Lisboa (2007) trouxe mudanças no funcionamento da UE, consolidando a

PESC e introduzindo a Política Comum de Segurança e Defesa (União Europeia, 2007).

No âmbito migratório, reforçou a livre circulação, imigração, asilo e controlo de fronteiras

externas.

A Declaração UE-Turquia (2016) visou conter a crise migratória com medidas como o

retorno de migrantes irregulares das ilhas gregas para a Turquia e a reinstalação de

refugiados na UE, acompanhado de um financiamento de 6 mil milhões de euros. Apesar

de reduzir travessias irregulares, este acordo foi criticado por externalizar o controlo

migratório e depender de um país instável (Freire & Nascimento, 2023).

O Novo Pacto, proposto em 2020 e adotado em 2024, procurou uma gestão migratória

mais justa e eficiente, baseado na solidariedade entre EM e na partilha de

responsabilidades. Oferece apoio financeiro e logístico a países sob maior pressão, como

Grécia, Itália e Espanha, enquanto reforça o controlo fronteiriço e melhora os processos

de asilo. Contudo, enfrenta críticas por externalizar a gestão migratória e pela relutância

de alguns EM em ceder soberania (Oliveira, 2021).

Entre as agências europeias, destaca-se a Frontex, criada em 2004 e sediada na Polónia,

que apoia os EM no controlo das fronteiras externas, incluindo operações de retorno. A

crise migratória de 2015 intensificou o papel desta agência, adaptando operações para

responder à pressão migratória (Frontex, 2015).

A Europol, criada em 1995 e convertida em agência da UE em 2009, facilita a cooperação

policial contra o crime organizado, cibercriminalidade e terrorismo. A Operação EMPACT,

em 2023, focada no tráfico humano e contrabando de migrantes, identificou 7536 vítimas

e deteve 457 criminosos (Conselho da União Europeia, 2023).

Por fim, a Agência da União Europeia para o Asilo (EUAA), fundada em 2016, visa reforçar

a cooperação na gestão de pedidos de asilo e melhorar os sistemas de proteção. A crise

migratória de 2015 motivou sua criação, com apoio direto aos EM e fortalecimento de

capacidades em regiões como o Norte de África e os Balcãs (EUAA, 2023).

A tabela 1 sintetiza a evolução das medidas adotadas pela UE através destes tratados.

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Tabela 1. Síntese dos Tratados que influenciaram as Políticas Migratórias da UE

Fonte: Elaboração própria

Desde o Acordo de Schengen até ao Tratado de Lisboa, a abordagem da UE tem evoluído

da livre circulação à gestão integrada da migração que procura o equilíbrio entre

segurança das fronteiras e a solidariedade. Após a crise de 2015, essa evolução

consolidou-se com acordos externos, em específico entre a UE e a Turquia, com a criação

da EUAA e com a adoção do Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo.

Tratado/Instrumento Implementações em Políticas Migratórias

Acordo do Espaço Schengen

(1985) e Convenção de

Schengen (1990)

Eliminação

gradual dos controlos nas fronteiras internas para facilitar a livre circulação de cidadãos da

UE e de países terceiros.

Criação do Sistema de Informação Schengen para partilha de informações entre as autoridades

nacionais dos Estados-Membros, visando combater a criminalidade e reforçar a segurança

Implementação do Sistema de Vistos Schengen para harmonizar as condições de entrada de cidadãos

de fora da UE.

Definição de regras específicas para a gestão das fronteiras externas

Tratado

de Maastricht

(1992)

Estabelecimento de uma política intergovernamental para imigração e asilo, lançando as bases para

futuros desenvolvimentos nesta área.

Introdução da cidadania europeia, que confere aos cidadãos nacionais dos Estados-

Membros o direito

de livre circulação e residência dentro da UE.

Regras uniformes para cruzar as fronteiras externas e prevenção de crimes transnacionais

como tráfico

de drogas e terrorismo.

Tratado

de Amesterdão

(1997)

Integração do Acordo de Schengen no quadro jurídico da UE, institucionalizando a livre circulação no

espaço europeu.

Introdução de medidas específicas para combater a imigração ilegal e o tráfico humano, incluindo

repatriamento de residentes ilegais e mecanismos para evitar a emissão inadequada de vistos.

Transferência de competências de imigração e asilo dos Estados-Membros para a UE, permitindo

políticas comuns.

Tratado

de Lisboa (2007)

Reforço do controlo das fronteiras externas com uma abordagem mais sistemática e coordenada.

Introdução de medidas para prevenir crimes como tráfico humano, xenofobia e racismo.

Consolidação do princípio de solidariedade entre os Estados-Membros, estabelecendo

responsabilidade compartilhada na gestão de crises migratórias.

Garantia de maior eficácia em políticas de asilo e imigração, promovendo a livre circulação sem

controlo interno.

Acordo

UE-Turquia (2015)

Retorno de migrantes irregulares que chegam às ilhas gregas à Turquia, com a possibilidade de aceitar

refugiados em países da UE em troca.

Financiamento de seis mil milhões de euros para apoiar refugiados na Turquia, em áreas como saúde,

educação e proteção socioeconómica.

Prevenção

de novas rotas de migração irregular através de maior cooperação da Turquia no mar Egeu e

combate ao contrabando de migrantes.

Restrições ao realojamento de refugiados na UE, dando prioridade a casos mais vulneráveis.

Novo Pacto em Matéria de

Migração e Asilo (2020)

Criação de um sistema comum de gestão migratória e de asilo com maior rapidez e eficiência.

Implementação

de mecanismos de solidariedade para partilha equitativa de responsabilidades entre os

Estados-Membros em crises migratórias.

Desenvolvimento de vias legais e sustentáveis para a imigração, atraindo talentos para a UE.

Reformas no Sistema Europeu Comum de Asilo para garantir igualdade de tratamento, segurança

jurídica e eficiência no processo de asilo.

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As crises migratórias e as medidas da União Europeia

A análise das crises que afetaram os fluxos migratórios começou com a Primavera Árabe,

que inspirou protestos no Norte de África e Médio Oriente, levando à queda de governos

autoritários e ao agravamento de crises humanitárias e conflitos, como na Líbia e na Síria

(Dalacoura, 2012).

Na Líbia, os protestos de 2011 contra o regime de Muammar Gaddafi resultaram em sua

queda, mas deixaram o país em guerra civil, gerando 2,5 milhões de imigrantes e

660.000 deslocados internos (Lano, 2018). A rota central do Mediterrâneo tornou-se uma

das principais vias de migração irregular para a Europa, com mais de 150.000 travessias

em 2015 (Monroe, 2022).

Na Síria, os protestos de 2011 contra Bashar al-Assad evoluíram para uma guerra civil

prolongada, gerando 6,6 milhões de refugiados até 2015, um terço da população mundial

de refugiados (Crawley et al., 2016). A UE respondeu com medidas de realocação de

refugiados e acordos com países terceiros, além de mobilizar 33 mil milhões de euros em

apoio (Conselho Europeu & Conselho da União Europeia, 2024).

No Afeganistão, décadas de conflitos culminaram na retomada do poder pelos Talibã em

2021, após a retirada de forças internacionais (Ruchel et al., 2021). A violência gerou o

segundo maior grupo de requerentes de asilo na UE em 2015, com 1.322.850 pedidos

registados entre 2008 e 2021. Destes, 290.000 foram recusados e 70.000 requerentes

repatriados (Euronews, 2021).

Na Ucrânia, a invasão russa em 2022 desencadeou uma das maiores crises de refugiados

da Europa desde a II Guerra Mundial, com 6 milhões de refugiados na UE até 2024 e um

terço da população deslocada (Organização das Nações Unidas, 2022).

Entre 2015 e 2023, a UE implementou medidas significativas para regular a imigração e

responder à crise migratória. Em abril de 2015, o Conselho Europeu realizou uma reunião

extraordinária para abordar a crise humanitária no Mediterrâneo, comprometendo-se a

reforçar operações navais contra o tráfico humano e promovendo a solidariedade entre

EM. Em maio, foi apresentada a Agenda Europeia da Migração, que incluiu o aumento do

orçamento da Frontex e a criação de um sistema de distribuição temporária de refugiados

(Comissão Europeia, 2015).

Em 2016, a Comissão Europeia propôs a reforma do Sistema Europeu Comum de Asilo,

sugerindo mudanças ao Regulamento de Dublim para garantir a distribuição equitativa

de requerentes de asilo. O Gabinete Europeu de Apoio em Matéria de Asilo foi

transformado numa agência com mandato reforçado para uniformizar as normas de asilo

na UE. Em dezembro, o Código das Fronteiras Schengen foi alterado para exigir

verificações sistemáticas de todas as pessoas nas fronteiras externas, fortalecendo a

segurança face às crescentes ameaças (Conselho da União Europeia, 2016).

Em 2017, o Conselho da União Europeia implementou medidas para regular a imigração

na rota do Mediterrâneo Central, incluindo apoio à Guarda Costeira Líbia e combate às

redes de tráfico humano. Foi iniciado um quadro para a reinstalação de refugiados, com

normas comuns e vias legais para reduzir afluxos ilícitos (Conselho Europeu, 2017). Em

2018, a UE propôs a criação de centros controlados nos EM para triagem de migrantes e

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reforçou a Frontex, planeando expandir o corpo de agentes para 10.000 até 2027,

fortalecendo a gestão das fronteiras externas (Comissão Europeia, 2018).

Entre 2019 e 2020, alterações ao Código de Vistos facilitaram a readmissão de migrantes

irregulares e aumentaram a coordenação entre agentes destacados em países terceiros.

Em março de 2020, a UE reafirmou o compromisso com o Acordo UE-Turquia e reforçou

a assistência humanitária. Em dezembro, foi discutido o Pacto em Matéria de Migração e

Asilo, destacando a necessidade de solidariedade e responsabilidade partilhada entre os

EM (Conselho Europeu, 2020).

Em 2021, a crise no Afeganistão levou a UE a intensificar a assistência humanitária e

apoiar os EM mais afetados pelos refugiados. Foi implementada a diretiva do Cartão Azul,

visando atrair mão de obra qualificada. Em 2022, a guerra na Ucrânia resultou na

ativação do mecanismo de proteção temporária para refugiados ucranianos, garantindo

direitos de residência, acesso ao trabalho e assistência médica. A legislação foi alterada

para melhorar a triagem e o uso de dados biométricos, tornando a gestão migratória

mais eficaz (Conselho Europeu, 2022).

Em 2023, a UE alcançou novos acordos no âmbito do Novo Pacto de Migração e Asilo,

estabelecendo um mecanismo obrigatório de solidariedade entre EM. Em outubro, foi

aprovado um mandato para uma nova legislação da UE para lidar com crises migratórias,

permitindo respostas mais rápidas na redistribuição e retorno de migrantes (Conselho

Europeu, 2023).

Neste âmbito, verifica-se que as crises políticas e os conflitos no Norte de África, Médio

Oriente e Leste europeu têm gerado fluxos migratórios massivos, o que pressiona a UE

a responder de forma continuada, mas também adaptada às necessidades. Perante esta

pressão, a UE evoluiu de respostas pontuais para respostas mais estruturadas, em que

combina medidas de emergência, de reforço de fronteiras e de cooperação com países

terceiros, com mecanismos de solidariedade que vinculam os Estados-Membros e que

tendem a equilibrar a segurança das fronteiras externas com a dignidade e integridade

humanas.

Metodologia

A metodologia adotada nesta investigação tem como objetivo explicar as escolhas

teóricas e práticas utilizadas, centrada na análise da governação migratória da UE, das

crises migratórias recentes e das instituições envolvidas no combate aos fluxos

migratórios irregulares.

Baseada numa abordagem qualitativa, a investigação combina a análise documental e

entrevistas semiestruturadas para compreender as mudanças nas políticas migratórias

da UE e avaliar a sua viabilidade face aos desafios emergentes (Lima & Mioto, 2007;

Quivy & Campenhoudt, 2005).

O método de investigação é exploratório e descritivo, focando-se na evolução histórica

das políticas migratórias e no impacto dos tratados e agências responsáveis pelo controlo

das fronteiras.

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A aplicação das entrevistas teve por objetivo complementar a revisão documental,

permitindo explorar com maior profundidade as políticas migratórias e a sua

implementação.

O guião da entrevista foi criado sob as orientações de Sampieri et al. (2013), com

perguntas estruturadas que evoluíam de gerais para específicas, tendo por base a

literatura existente, sem adoção de outro guião já validado. Foi previamente remetido

aos três entrevistados, escolhidos por conveniência e disponibilidade, tendo todos anuído

quanto ao consentimento informado e consciente e à participação voluntária. Preservou-

se a identificação de cada entrevistado, segundo os princípios da proteção de dados.

As três entrevistas foram realizadas por meios digitais, tendo uma duração média de 35

minutos. Sempre que necessário, foi solicitada o registo áudio da entrevista cujo objetivo

foi o de assegurar a fiabilidade das respostas, sendo destruído posteriormente. Todas as

entrevistas foram validadas pelos entrevistados após a sua transcrição manual. Seguiu-

se a análise de conteúdo das entrevistas por categorias e com recurso ao software

MAXQDA 24, seguindo princípios como a exaustividade, a homogeneidade e a

pertinência, e dividindo as informações em códigos e subcódigos com base nos objetivos

do estudo e na literatura (Bardin, 1977; Kuckartz & Rädiker, 2019). Em acréscimo, cada

categoria foi definida com base numa abordagem mista que combinou a revisão da

literatura com os objetivos do estudo. No decorrer desta análise foram identificadas

categorias emergentes como a da securitização.

Os dados obtidos da entrevista foram analisados unicamente com o fim académico.

Análise e discussão de resultados

Nesta secção são apresentados, analisados e discutidos os resultados obtidos nas três

entrevistas realizadas. Para estruturar a análise, os dados das entrevistas foram

organizados em cinco códigos temáticos, e cada um desses códigos foi subdividido em

subtópicos específicos identificados como os mais relevantes nas entrevistas, conforme

ilustra a figura 1.

O primeiro código a “Crises Migratórias e Evolução das Políticas” foi dividido nos seguintes

três subcódigos: impacto de crises e alteração das prioridades e medidas; migrações e

políticas pré e pós-2015; e mecanismos de resposta.

No subcódigo “Impacto de crises e alteração das prioridades e medidas” foram

observados diversos pontos de vista, com convergências, mas também diferenças de

perspetiva entre os entrevistados. Quanto à relevância dos fluxos migratórios, o

Entrevistado 01 (E01) destacou que “fluxos migratórios sempre existiram” e que, dada

a sua pertinência e permanência no futuro devem ser promovidos “diálogos e debates

democráticos voltados aos direitos das minorias e das responsabilidades dos agentes

estatais”, ao invés das escolhas atuais que optam pelo “sacrifício da coesão social de

longo prazo por ganhos políticos imediatos” criticando assim a instrumentalização da

migração por determinados grupos políticos.

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Figura 1. Estrutura de análise de entrevistas

Fonte: Elaboração própria.

No subcódigo “Migrações e políticas pré e pós-2015”, as entrevistas analisadas refletem

a mudança paradigmática na abordagem da UE à migração antes e depois da crise de

2015. Até 2015, como explica o Entrevistado 03 (E03), o foco predominante era a

migração económica, com os EM a adotarem diferentes graus de flexibilidade e abertura.

O mesmo refere que “a abordagem era feita fundamentalmente à migração económica,

como é que geria os fluxos de migração económica”, e, nesse sentido, diversos países

adotaram políticas mais flexíveis, enquanto outros, embora menos abertos, ainda tinham

uma visão positiva e estratégica da migração, principalmente como meio de

desenvolvimento económico. Após 2015, este paradigma sofreu mudanças drásticas,

passando de abordagens colaborativas e económicas para estratégias restritivas e

securitárias, existindo uma expansão gradual das posturas restritivas a nível político.

No subcódigo “Mecanismos de resposta” foi abordada a adoção de mecanismos da UE

para lidar com crises migratórias inesperadas, especialmente em contextos de grande

pressão, como o conflito na Ucrânia. Segundo o E03, a crise decorrente da invasão russa

da Ucrânia foi marcada por uma “deslocação progressiva” que rapidamente se

transformou numa passagem em massa de “milhões e milhões de pessoas” pelas

fronteiras europeias na qual “os sistemas de asilo dos Estados Membros não podiam

responder, era impensável aplicar as regras que existiam em termos de asilo para

responder”.

O segundo código, relativo a “Agências da UE”, foi dividido nos seguintes três subcódigos:

papel das agências da UE e das organizações humanitárias; dificuldades no equilíbrio

entre direitos humanos e segurança; e políticas de retorno.

Os segmentos analisados no subcódigo “Papel das agências da UE e das organizações

humanitárias”, destacam o papel crescente das agências da UE e de organizações

•Impacto de crises e alterações das prioridades e medidas

•Migrações e políticas pré e pós 2015

•Mecanismos de resposta

1. Crises Migratórias e

Evolução das Políticas

•Papel das Agências da UE e das organizações humanitárias

•Dificuldades no equilíbrio entre direitos humanos e segurança

•Políticas de retorno

2. Agências da União Europeia

3. Cooperação, mecanismos

de compensação e

redistribuição

•Políticas de securitização

•Perceção de ameaça

•Externalização das fronteiras

4. Securitização

5. Propostas Futuras

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humanitárias, na gestão das crises migratórias, bem como as tensões que surgem da

sua atuação. De acordo com o E02, ao longo dos últimos anos, a resposta às crises

recentes, através da Frontex, passou por expandir as capacidades da agência, que antes

enfrentava algumas restrições legais e operacionais.

No subcódigo “Dificuldades no equilíbrio entre direitos humanos e segurança”, o E03

defende que, atualmente, “não há dúvida nenhuma, apesar de alguns entendimentos um

pouco menos ortodoxos, que conseguem sempre assegurar o respeito para os direitos

humanos” e que “não há violações dos direitos humanos”. Por outro lado, o E01 adota

uma postura mais crítica, e aponta que o facto de as políticas migratórias da UE terem

vindo a reforçar uma lógica securitária, envolve nomeadamente as “tendências de

externalização das fronteiras que (…) apenas exacerbam o sofrimento humano daqueles

grupos vulneráveis que injustamente não têm voz no processo de elaboração das

políticas”.

No subcódigo “Políticas de retorno”, foram analisadas as complexidades e tensões

inerentes à política de retorno da UE, destacando os desafios institucionais e

operacionais. O E03 explica que, dando ênfase às políticas na segurança e combate à

migração irregular, pretende-se a “retoma das negociações da diretiva de retorno” que

visam “facilitar muito mais todo o procedimento de retorno, inclusive poder um EM

reconhecer as decisões emitidas por outro”.

O terceiro código, relativo a “Cooperação, mecanismos de compensação e redistribuição”,

foram analisados os trechos que permitem uma visão sobre as dificuldades na

implementação e execução de mecanismos de cooperação, compensação e redistribuição

na UE. Relativamente a este assunto, o E01 demonstra uma visão mais sistémica,

centrando-se no impacto do Regulamento de Dublim sobre os países do sul da Europa,

dado que, segundo o “seu princípio de que os migrantes que desejam solicitar asilo na

UE devem fazê-lo no primeiro país em que chegam”.

O quarto código, relativo a “Securitização”, foi dividido nos seguintes três subcódigos:

políticas de securitização; perceção de ameaça; e externalização das fronteiras.

No primeiro subcódigo sobre “Políticas de securitização”, o E03 descreve como o Pacto

de Migração, apresentado em 2020 pela Comissão Europeia, com propostas “flexíveis e

generosas” acabou por ser transformado durante as diversas discussões no Conselho,

resultando numa versão “muito menos generosa”. Já o E01 defende que as práticas

atuais de externalização de fronteiras baseiam-se no “auxílio financeiro e/ou militar a

países não pertencentes da UE, para deter e dissuadir pessoas em movimento”.

No último código, relativo a “Propostas Futuras”, o E01 apresenta também uma visão de

que é necessária uma mudança de paradigma, contudo numa ótica um pouco diferente,

pois refere a importância de “valorizar tanto as contribuições dos migrantes quanto o

papel essencial das organizações humanitárias”, e defende “uma mudança drástica de

políticas de securitização motivadas pelo medo para uma abordagem mais inclusiva e

baseada em direitos e responsabilidades”.

As crises migratórias analisadas, como a crise dos refugiados de 2015-2016 e os recentes

fluxos provocados pela guerra na Ucrânia, foram fundamentais para a redefinição das

políticas migratórias da UE. A revisão teórica evidenciou que estas crises aumentaram a

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necessidade de uma resposta coordenada a nível europeu. Contudo, a análise das

entrevistas demonstrou que toda essa evolução foi no sentido de uma estratégia

securitária.

Este fenómeno foi amplamente abordado e defendido pelos entrevistados, que

evidenciaram a instrumentalização política da migração para ganhos políticos quase

imediatos, o que, por outro lado, traz custos na coesão social e nos direitos humanos.

Relativamente às agências, a Frontex, em particular, teve competências e recursos

reforçados nos últimos anos, sendo destacado pelo E02 o contributo positivo desta

agência na coordenação de operações conjuntas e na mobilização de recursos para os

EM mais pressionados. Contudo, o E01 apontou críticas relacionadas à falta de

transparência e aos relatos de práticas controversas, que colocam em causa o

compromisso da UE com os direitos fundamentais.

A análise revelou também que as desigualdades entre EM continuam a ser um dos

maiores obstáculos à implementação eficaz das políticas migratórias. A revisão teórica

identificou o Regulamento de Dublim como um elemento por trás da causa dessas

desigualdades, uma vez que sobrecarrega os países do sul da Europa, ao atribuir a

responsabilidade de processamento dos pedidos de asilo ao primeiro país de entrada. O

E03 referiu que o sistema atual penaliza os países de entrada, criando um fardo a nível

logístico e financeiro que estes Estados não conseguem suportar sozinhos.

O Novo Pacto em Matéria de Migração e Asilo, adotado em 2024, surge como uma

tentativa de corrigir estas desigualdades através da introdução de um mecanismo

obrigatório de solidariedade. Embora tenham concordado de que esta medida representa

um avanço significativo, o E01 manifestou algum ceticismo, argumentando que a falta

de vontade política pode continuar a comprometer a implementação eficaz do pacto.

Considerações finais e recomendações

Esta investigação, assente numa abordagem qualitativa que incluiu uma revisão teórica

e entrevistas com especialistas na área das migrações, permitiu estabelecer uma

comparação entre os pressupostos teóricos das políticas migratórias da UE e a sua

aplicação prática, contribuindo para a reflexão sobre a governação migratória europeia.

Relativamente à PS01, “De que forma as agências da União Europeia, intervenientes na

gestão migratória têm contribuído para a implementação das políticas migratórias?”,

demonstrou-se que as agências intervenientes, como a Frontex e a EUAA, desempenham

um papel crucial na implementação das políticas migratórias. Contudo, estas agências

enfrentam algumas limitações, incluindo desafios operacionais, críticas relativamente à

transparência em algumas operações e ao cumprimento de normas internacionais de

direitos humanos.

Relativamente à PS02, “De que forma as diferenças ideológicas e de responsabilidades

entre EM influenciaram a evolução das políticas migratórias da UE?”, concluiu-se que as

diferenças ideológicas e de responsabilidades entre os EM impactaram profundamente a

evolução das políticas migratórias. A investigação identificou uma diferença acentuada

entre os países do norte e sul da Europa relativamente ao número de acolhimentos e à

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partilha de responsabilidades. Para além disso, as divergências entre Estados com

abordagens mais restritivas e conservadoras e Estados a favor de políticas mais abertas,

dificultam a implementação de um sistema e legislação migratória comum e coordenada.

A investigação permitiu também responder à PP, “De que forma os fluxos migratórios

influenciaram as políticas migratórias da UE, e quais os impactos dessas políticas?”,

demonstrando que as crises migratórias recentes, como a de 2015 e os fluxos

decorrentes de conflitos na Síria, Afeganistão e Ucrânia, tiveram um impacto significativo

na evolução das políticas migratórias da UE. Estas crises realçaram alguns problemas

estruturais do sistema migratório da UE, o que levou a respostas predominantemente

reativas, no sentido de securitização, em detrimento de abordagens mais solidárias e

estratégias de longo prazo.

O realismo neoclássico, abordado neste estudo, foi uma lente teórica crucial para

compreender a forma como as políticas migratórias da UE se moldam, não apenas por

fatores e pressões externas, mas também por fatores internos. No caso da UE, o realismo

neoclássico explica como a resposta dos EM às crises migratórias foi amplamente

influenciada por dinâmicas internas, que pressionaram os governos a adotar políticas

mais restritivas.

A inexistência de vias legais e seguras para a migração foi também identificada como

uma das principais lacunas das políticas migratórias europeias, o que tende a aumentar

a migração irregular e, consequentemente, sobrecarregar os sistemas. Desta forma,

sugere-se a criação de programas de migração que incluam as necessidades dos EM e

que permitam a entrada controlada e ordenada de migrantes. A par disso, é também

importante o aspeto da integração dos migrantes. As políticas atuais frequentemente

desvalorizam os migrantes como contributo para o desenvolvimento, sendo importante

o investimento em áreas como educação, formação profissional, saúde e acesso ao

mercado de trabalho dos migrantes, bem como a promoção de uma alteração na visão

pública sobre os migrantes.

Esta investigação não está isenta de limitações. O facto de a análise se ter focado num

período temporal tão específico, entre 2015 até 2024, sem analisar com maior

profundidade crises migratórias anteriores, pode condicionar a interpretação dos

resultados. Além disso, a utilização de três entrevistas pode igualmente limitar a

obtenção de resultados, uma vez que refletem perspetivas individuais não

representativas de todos, ou pelo menos da generalidade, dos intervenientes relevantes

no contexto migratório. Assim, recomenda-se que futuras investigações possam incluir

uma maior amplitude entrevistados para aprofundar a abordagem a este problema

através de outras perspetivas.

Referências

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FLUXOS MIGRATÓRIOS E SEGURANÇA INTERNA DA UNIÃO EUROPEIA

PEDRO COSTA

Pedmigalhas00@gmail.com

Professor, Academia da Força Aérea, Sintra (Portugal). Investigador no Centro de

Investigação da Academia da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto

Universitário Militar (Portugal). ORCID: 0000-0001-5105-3143

Resumo

O século XXI tem-se caraterizado por ser um período em que as ameaças presentes por todo

o mundo se moldam fugazmente aos novos paradigmas das sociedades, sejam estes

tecnológicos, sociais, económicos ou culturais. Como consequência, muitos cidadãos vêm-se

obrigados a abandonar o seu país de origem e migram para regiões que dispõem de melhores

condições de vida. A Europa tem sido o destino privilegiado por muitos destes cidadãos de

países terceiros, levando a que se verifique um elevado número de entradas no território da

União Europeia nos últimos anos. Como consequência deste fenómeno migratório, inúmeras

questões relacionadas com a segurança da União Europeia foram levantadas não só pelos

Chefes dos Estados-Membros que fazem parte da União, mas também pelos seus cidadãos.

Face a este cenário e pela pertinência do objeto de estudo, foi desenvolvido o presente

trabalho de investigação relativo à segurança global da União Europeia, subjugado à migração

em larga escala. O estudo adota um enquadramento metodológico estruturado, baseado

numa abordagem de métodos mistos que integra a análise qualitativa e quantitativa. A

investigação assenta predominantemente no método hipotético-dedutivo, complementado

por raciocínios dedutivos e indutivos. Com uma tipologia maioritariamente descritiva, e

dimensões exploratórias, correlacionais e explicativas, o estudo recorre principalmente à

análise documental de legislação, relatórios institucionais, documentos estratégicos e

literatura científica para sustentar a análise e interpretação dos dados. Para a realização deste

artigo foram estabelecidos os seguintes objetivos: analisar o enquadramento legal e as

medidas adotadas pela União Europeia face à evolução recente dos fluxos migratórios;

analisar a situação migratória atual, discutindo a existência de uma crise migratória, de

refugiados ou ambas; e identificar os principais impactos destes fluxos na segurança interna

europeia. Estes ramificaram-se em três níveis de análise, sendo eles: o estudo das políticas e

normas criadas pela UE e sugeridas pelos Estados-membros, a identificação das

potencialidades e das vulnerabilidades que os cidadãos não Europeus que atualmente se

encontram na Europa representam para os países europeus e os efeitos que os acórdãos e

tratados assinados pela Europa com os Estados não membros da União poderão desencadear

na resolução desta problemática. Os resultados obtidos demonstram que os fluxos migratórios

representam simultaneamente desafios e oportunidades para a União Europeia, com impactos

relevantes nas dimensões securitária, social, económica e política. Conclui-se ainda que,

apesar das vulnerabilidades associadas, a migração constitui um elemento estrutural para a

sustentabilidade demográfica e socioeconómica europeia, exigindo respostas políticas coesas,

integradas e orientadas para o longo prazo.

Palavras-chave

União Europeia, Segurança, Migração, Schengen, Ameaças.

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Fluxos Migratórios e Segurança Interna da União Europeia

Pedro Costa

Abstract

The study adopts a structured methodological framework, based on a mixed-methods

approach that integrates qualitative and quantitative analysis. The research is predominantly

based on the hypothetical-deductive method, complemented by deductive and inductive

reasoning. With a mostly descriptive typology, and exploratory, correlational, and explanatory

dimensions, the study mainly uses documentary analysis of legislation, institutional reports,

strategic documents, and scientific literature to support the analysis and interpretation of the

data. To conduct this article, the following objectives were established: to analyze the legal

framework and measures adopted by the European Union in response to the recent evolution

of migration flows; to examine the current migratory situation, discussing the existence of a

migration crisis, a refugee crisis, or both; and to identify the main impacts of these flows on

European internal security. These objectives were further divided into three levels of analysis:

the study of policies and regulations created by the EU and proposed by Member States; the

identification of the potential strengths and vulnerabilities that non-European citizens

currently residing in Europe represent for European countries; and the effects that rulings and

treaties signed between Europe and non-EU states may have in addressing this issue. The

results demonstrate that migration flows simultaneously represent challenges and

opportunities for the European Union, with significant impacts on security, social, economic,

and political dimensions. It is further concluded that, despite associated vulnerabilities,

migration constitutes a structural element for European demographic and socioeconomic

sustainability, requiring cohesive, integrated, and long-term policy responses.

Keywords

European Union, Security, Migration, Schengen, Threats.

Como citar este artigo

Costa, Pedro (2026). Fluxos Migratórios e Segurança Interna da União Europeia. Janus.net, e-

journal of international relations. Thematic Dossier - European Union Security Governance: from

Integration to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, Abril 2026, pp. 61-75.

https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT03226.4

Artigo submetido a 15 de fevereiro de 2026 e aceite para publicação a 17 de fevereiro

de 2026.

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Fluxos Migratórios e Segurança Interna da União Europeia

Pedro Costa

FLUXOS MIGRATÓRIOS E SEGURANÇA INTERNA DA UNIÃO

EUROPEIA

PEDRO COSTA

Introdução

O séc. XXI caracteriza-se por oferecer a todos os cidadãos do mundo melhores

perspetivas, mas também ameaças de dimensão superior ao que até agora era

conhecido, já que este novo milénio se pauta por ser a era da tecnologia, do livre acesso

à informação e da Globalização (Europeia, 2025).

As RI, apesar de serem uma disciplina autónoma, sempre se complementaram com

outras áreas de estudo (Burchilli, 2009), pelo que podem ser definidas como uma ciência

possuidora de um carácter interdisciplinar que engloba uma panóplia alargada de

campos, tais como a análise política, a sociologia, a política económica internacional, a

história internacional, os estudos estratégicos, a teoria política internacional e os

assuntos militares e éticos (Griffiths & Callaghan, 2002).

Perante a alteração do contexto de segurança e a evolução contínua do quadro

geopolítico, bem como o aumento das ameaças híbridas promovidas por outros Estados

e por atores estrangeiros hostis por estes apoiados, e ainda a expansão de redes de

criminalidade organizada de elevada complexidade, que facilitam a atuação de criminosos

e grupos terroristas no espaço digital, a Europa viu-se confrontada com a necessidade

de reavaliar a sua abordagem à segurança interna, criando em 2025 uma nova Estratégia

Europeia de Segurança Interna (Europeia, 2025).

Apesar de todas as políticas implementadas pela UE, continuam, no entanto, a existir

desafios à sua segurança. O atual cenário de ameaças revela-se particularmente

preocupante, sendo cada vez mais ténue a distinção entre ameaças híbridas e conflitos

armados convencionais (Europeia, 2025). A Federação Russa tem conduzido uma

campanha híbrida, tanto no domínio digital como no físico, dirigida contra a União

Europeia e os seus parceiros, com o objetivo de perturbar e fragilizar a coesão social e

os processos democráticos, bem como de testar a solidariedade da União Europeia

relativamente à Ucrânia. Paralelamente, Estados estrangeiros hostis e atores por estes

patrocinados procuram infiltrar-se e interferir nas cadeias de abastecimento e nas

infraestruturas críticas, apropriar-se de dados sensíveis e posicionar-se estrategicamente

de modo a maximizar potenciais perturbações futuras (Stępka, 2022). Estas entidades

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Fluxos Migratórios e Segurança Interna da União Europeia

Pedro Costa

recorrem ao crime enquanto serviço e utilizam redes criminosas como intermediárias

(Léonard & Kaunert, 2022). Acresce que a dependência da União Europeia de países

terceiros em determinadas cadeias de abastecimento aumenta a sua vulnerabilidade a

campanhas híbridas levadas a cabo por Estados hostis (Stępka, 2022).

O norte do Mediterrâneo está a ser atingido por uma forte crise económica e social e,

como consequência, milhares de migrantes embarcam diariamente rumo às fronteiras

localizadas a sul da União, fazendo deste o maior fenómeno migratório verificado na

Europa, após a Segunda Guerra Mundial. Os que conseguem entrar na UE ficam sediados

em comunidades estrangeiras em torno de grandes cidades, espalhando o medo nos

cidadãos, que veem os migrantes como uma ameaça à sua segurança (Correia, 2014).

Esta temática tem uma grande relevância para a UE, pois tal como explícito na Estratégia

de Segurança Interna da União Europeia, a mesma estabelece explicitamente uma

ligação entre a migração e a criminalidade organizada, defendendo que, no que respeita

à circulação de pessoas, a União Europeia pode encarar a gestão da migração e o

combate ao crime como objetivos complementares no âmbito de uma estratégia

integrada de gestão das fronteiras (Stępka, 2022).

Uma vez que investigações anteriores reportam uma insuficiência de base teórica e

prática e face à relevância da temática, o presente estudo pretende preencher um vazio

metodológico respondendo à seguinte pergunta de partida:

- Deverá a UE consagrar os fluxos migratórios em larga escala na sua estratégia europeia

em segurança?

Face à complexidade que este tema apresenta e face às mais diversas formas de

abordagem que o objeto de estudo se pode guiar, o presente estudo foi delimitado tendo

em conta os seguintes objetivos:

- Analisar de forma sistemática o enquadramento jurídico e as medidas políticas

implementadas pela União Europeia no domínio da gestão dos fluxos migratórios.

- Avaliar a adequação e capacidade adaptativa do quadro legislativo europeu face à

evolução quantitativa e qualitativa dos fluxos migratórios na última década.

- Examinar os impactos multidimensionais dos fluxos migratórios na arquitetura de

segurança europeia, com particular incidência nas dimensões securitária, institucional e

político-estratégica.

Na elaboração desta investigação foram consideradas as seguintes hipóteses:

- H1– A evolução recente dos fluxos migratórios exige uma reformulação na sua

estratégia europeia de segurança, de modo a integrar a migração em larga escala como

vetor estrutural do planeamento estratégico securitário europeu.

- H2 – Os fluxos migratórios contemporâneos exercem influência significativa sobre a

configuração e dinâmica do processo de integração europeia, particularmente no que

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Fluxos Migratórios e Segurança Interna da União Europeia

Pedro Costa

respeita aos mecanismos de governação e funcionamento do espaço de livre circulação

europeu.

Metodologia

O presente estudo adota um enquadramento metodológico estruturado e teoricamente

fundamentado, reconhecendo a natureza multidisciplinar das Relações Internacionais e

o papel central da metodologia na garantia do rigor científico, coerência epistemológica

e validade analítica. A metodologia é, assim, conceptualizada como a base do processo

de produção do conhecimento, estabelecendo a estrutura lógica e operacional que orienta

o desenho da investigação e a análise empírica (Quivy & Campenhoudt, 2008)..

Do ponto de vista epistemológico, a investigação segue uma abordagem de métodos

mistos, integrando dimensões analíticas qualitativas e quantitativas, de forma a permitir

uma avaliação abrangente de fenómenos sociopolíticos complexos (Sampieri, Collado, &

Lucio, 2006). Este posicionamento metodológico possibilita simultaneamente a análise

interpretativa das dinâmicas institucionais, legais e políticas e a identificação de padrões

estruturais associados aos fluxos migratórios e às tendências securitárias. A abordagem

mista reforça a triangulação analítica e aumenta a robustez e credibilidade dos

resultados.

No que respeita ao método científico, a investigação assenta predominantemente no

modelo hipotético-dedutivo, que sustenta a formulação de hipóteses teoricamente

fundamentadas e a sua subsequente avaliação empírica. Complementarmente, o

raciocínio dedutivo é aplicado na operacionalização dos enquadramentos teóricos,

enquanto o raciocínio indutivo apoia a identificação de padrões emergentes derivados da

observação empírica (Carvalho, 2009). Esta combinação metodológica permite

simultaneamente a testagem teórica e a interpretação dos resultados com base em

enquadramentos conceptuais sólidos.

Relativamente à tipologia da investigação, o estudo é predominantemente descritivo,

incorporando igualmente dimensões exploratórias, correlacionais e explicativas. A

componente descritiva permite a caracterização sistemática das dinâmicas entre

migração e segurança no contexto europeu, por outro lado, a dimensão exploratória

possibilita a identificação de tendências emergentes e lacunas políticas (Sampieri,

Collado, & Lucio, 2006). As componentes correlacional e explicativa sustentam a análise

das relações entre padrões migratórios, respostas políticas e resultados ao nível da

segurança.

A recolha de dados é realizada predominantemente através de análise documental,

incidindo sobre instrumentos legislativos, relatórios institucionais, documentos

estratégicos de política pública, acordos internacionais e literatura científica com revisão

por pares. A análise documental é aplicada como principal técnica de recolha de dados,

sendo posteriormente complementada por procedimentos analíticos orientados para a

interpretação do material recolhido, em consonância com os objetivos da investigação e

com os requisitos de testagem das hipóteses (Carvalho, 2009).

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Enquadramento teórico

Finda a segunda Guerra Mundial e verificados os progressos tecnológicos na Europa

durante a primeira metade do século XX, parecia surgir o sentimento de necessidade de

cooperação internacional e, como consequência, o Estado seria incapaz de assegurar a

paz e as necessidades dos cidadãos provocados pelos movimentos nacionalistas (Costa,

2012). Desse modo, o funcionalismo permitiu a criação de organizações internacionais

que adotavam medidas que iam ao encontro das necessidades dos Estados, fazendo

desta teoria das RI a que mais se aproximava do projeto europeu pós-guerra (Djoumessi,

2025).

Com o evoluir não só da esfera política europeia, mas também social e cultural, os

Estados passaram a dar exclusividade a questões securitárias e à resolução dos

diferendos, reiterando a visão de anarquia internacional e de conflito como situação

permanente (Costa, 2012).

Após uma evolução histórica da Europa, tornava-se necessário identificar a teoria das RI

que mais se identificava com a construção da UE. Um número considerável de indícios

sugere que como processo de integração Europeia, o construtivismo cria um impacto

transformativo através das suas perspetivas nos sistemas dos Estados Europeus, fazendo

deste modo, com que seja a teoria mais acertada para o estudo da UE (Christiansen,

Jorgensen, & Wiener, 1999, p. 529)

Contribuem também para este conceito socialmente construtivo as relações dinâmicas

entre forças históricas e estruturais que ajudam a explicar a natureza da mudança, ou

seja, em qualquer momento da História, os Estados e os atores que os compõem são

afetados pela sua própria interpretação do mundo (Dougherty & Pfaltzgraff JR.,

Contending Theories Of International Relations, 2001).

Para os construtivistas, não basta só alcançar a aceitação do bom funcionamento

cooperativo entre os Estados numa instituição internacional; é imprescindível que os

intervenientes desempenhem o seu papel na instituição e que a distribuição das

identidades e interesses dos Estados concorra para que a cooperação seja uma realidade

(Putra, 2023).

Assim sendo, o construtivismo, como teoria das RI que define o sistema internacional a

partir dos seus significados, é o pressuposto que mais está relacionado com a perceção

da UE. A Europa não deve ser vista à luz das teorias tradicionais em que se concebia o

mundo como algo fixo e pré-determinado, mas sim segundo um prisma construtivista

em que a União se modifica e molda ao longo dos tempos, adaptando-se às novas

realidades e aos novos interesses, contribuindo, deste modo, para a construção social.

A evolução da migração na UE

O plano legislativo

Desde os seus primórdios, a UE sempre se pautou por ser uma organização criada para

providenciar as melhores condições sociais aos seus cidadãos. Tal facto encontrava-se

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espelhado, desde logo, na génese da criação da Comunidade Europeia do Carvão e do

Aço, em 1952, com a entrada em vigor do Tratado de Paris.

Após a assinatura do Tratado da União Europeia, a livre circulação das pessoas na Europa

viu-se reforçada através dos objetivos da União. Estes, que estavam presentes no artigo

B, passavam pela “promoção de um progresso económico e social equilibrado e

sustentável, nomeadamente mediante a criação de um espaço sem fronteiras internas”

(Tratado da União Europeia, 1992, p. 191/4).

Com o Tratado de Amesterdão, foram introduzidos novos objetivos na UE, no que diz

respeito às medidas de segurança relativas à livre circulação de pessoas, devendo passar

a existir uma “conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira

externa, asilo e imigração” (Jornal Oficial das Comunidades Europeias, 1997, p. 7). Como

consequência desta reformulação de objetivos, as matérias que estavam atribuídas a

cada pilar de Maastricht sofreram algumas alterações. Desta forma, os assuntos

relacionados com a livre circulação de pessoas, controlo de fronteiras, controlo das

fronteiras externas, asilo e emigração foram encaminhadas para o primeiro pilar, ficando

o terceiro apenas com os conteúdos relativos à lei penal e à jurisdição policial (Gonçalves,

2007, p. 139).

Através do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa ficou determinado

que, caso algum Estado-membro sofra um fluxo em larga escala de nacionais de países

terceiros, o Conselho Europeu pode vir a empregar regulamentos e decisões que incluam

medidas provisórias em detrimento desse Estado-Membro (Jornal Oficial da União

Europeia, 2004).

No Tratado de Lisboa, assinado em dezembro de 2013, no que diz respeito à integração

de nacionais de países terceiros, ficaram atribuídas à UE novas aptidões, desenvolvendo

“uma política comum em matéria de asilo, de proteção subsidiária e de proteção

temporária, destinada a conceder um estatuto adequado a qualquer nacional de um país

terceiro que necessite de proteção internacional e a garantir a observância do princípio

da não repulsão” (Jornal Oficial das Comunidades Europeias, 2007).

Através da análise efetuada aos Tratados que marcaram a história da UE, é possível

concluir que as alterações legislativas que se verificaram ao longo dos anos, devido à

criação, abolição ou retificação de leis e medidas devem-se não só à evolução da

sociedade europeia, como do resto da sociedade mundial. “O que era considerado como

sendo socialmente aceitável no início do século XX não é aceitável no início do século

XXI. A forma como as alterações acontecem e como são incorporados ou refletidas na

mudança institucional, tanto a nível nacional e internacional, são a essência da teoria

construtivista” (Dougherty & Pfaltzgraff, 2011, p. 167).

Entre as muitas mudanças verificadas ao longo do espetro temporal da União, destacam-

se a criação, a evolução e o fim dos Pilares da UE, as sucessivas reformas institucionais,

a livre circulação de cidadãos pelo território da UE, a remoção de obstáculos ao

alargamento da União, o poder reforçado do Parlamento Europeu, a criação de um

estatuto de asilo, a possibilidade de empregar medidas provisórias no que concerne a

problemas de migração e a tentativa falhada de introduzir uma constituição para a UE.

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Caracterização da UE perante a crise migratória

Ao contrário do que acontece em muitos Estados espalhados pelo mundo, a União

Europeia goza, hoje, de um período de paz e estabilidade, fruto das suas ações

construtivas que têm como fim o Estado de Direito e a Democracia (Deus, 2007).

À porta das fronteiras externas da UE têm ocorrido, nos últimos anos, tragédias

devastadoras que assolam a vida das pessoas que tentam alcançar o território Europeu,

quer seja por via marítima, quer seja por via terrestre.

Dados da International Organization for Migration (IOM) apontavam, no final de

Novembro, que, desde janeiro de 2015, 907,712 migrantes, incluindo refugiados, tinham

dado entrada na Europa quer pelas fronteiras marítimas (868,282), quer pelas fronteiras

terrestres (International Organization foi Migration, 2015). Apesar de todos os esforços

por parte das autoridades e das organizações internacionais, foram dados como mortos

ou como desaparecidos 3,551 migrantes, incluindo refugiados (International

Organization foi Migration, 2015).

Passados dez anos, em 2025, é possível constatar que tem havido uma redução das

chegadas de migrantes ao território da EU. Dados da FRONTEX mostram que as deteções

de passagens irregulares nas fronteiras externas da UE diminuíram mais de um quarto

(26%) em 2025, para quase 178 000, sendo 3ste valor inferior a metade do total

registado em 2023 e o nível mais baixo desde 2021 (FRONTEX, 2026).

Segundo a FRONTEX, as rotas usadas pelos migrantes para entrar na UE são as

seguintes: rota do Mediterrâneo central, rota do Mediterrâneo oeste, rota do

Mediterrâneo este, rota do oeste Africano, rota do oeste dos Balcãs, rota das fronteiras

a este e rota circular da Albânia para a Grécia (FRONTEX, 2015)

Uma das principais razões que levou a que milhares de pessoas abandonassem os seus

lares e se dirigissem para a Europa foi a guerra na Síria (Sly, 2015).

As outras razões, não menos importantes, pelas quais se estão a verificar estas grandes

movimentações de migrantes são a: facilidade dos trajetos que conduzem à UE, ou seja,

apesar da rota mais usada ser a travessia marítima entre a Líbia e a Itália, outra rota

muito usual é a Turquia – Grécia, que permite que os refugiados tirem proveito da rota

dos Balcãs para alcançarem o Norte da Europa; a descida dos preços praticados pelos

traficantes de seres humanos, uma vez que, as quantias exigidas são agora metade do

que eram dantes; a boa meteorologia, que favorece as migrações nas épocas da

Primavera/Verão, quando o tempo é mais favorável à navegação das embarcações; a

política de recrutamento para as Forças Armadas Sírias, dado que, o Governo

implementou o serviço militar obrigatório e milhares de jovens que não queriam aderir

tiveram de fugir da sua terra natal; a facilidade que o Governo Sírio propicia para as

pessoas abandonarem o seu país, visto que o Estado tem facilitado a aquisição de

passaportes a todos os seus cidadãos e as duras condições de vida que os habitantes

Sírios enfrentavam quando migravam para países vizinhos como a Turquia, Jordânia e

Líbano, onde lhes era negado o direito ao trabalho e onde a maioria dos seus

descendentes não podia ir à escola (Sly, 2015).

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Pode-se, deste modo, concluir que esta grande crise de refugiados não é só provocada

por um acontecimento apenas, mas sim por uma série de eventos que interagem entre

si, desencadeando a crise que hoje atinge a Europa.

Medidas de resposta à migração

Com vista a apoiar os Estados-Membros na gestão das fronteiras externas da UE, foi

criada a agência FRONTEX, em 2004. Esta agência tem como principais objetivos

coordenar a cooperação operacional entre os Estados-Membros no domínio da gestão

das fronteiras, assistir os Estados-Membros na formação de guardas fronteiriços,

desenvolver análises de risco, desenvolver pesquisas relevantes para o controlo das

fronteiras externas, assistir os Estados-Membros em circunstâncias que exijam

assistência técnica e operacional nas fronteiras externas e providenciar aos Estados-

Membros o apoio necessário no âmbito da organização de operações conjuntas (Official

Journal of the European Union, 2004). Pode ainda cooperar com a Europol, com as

organizações internacionais e com as autoridades dos países que não pertençam à UE

(Official Journal of the European Union, 2004).

A facilidade com que os migrantes conseguem movimentar-se na Europa deve-se, em

muito, ao Acordo de Schengen, mas o que se começa a verificar agora é um retrocesso

neste Acordo. A introdução de controlos em algumas fronteiras entre Estados

participantes deste Tratado, como se verificou na fronteira sul da Alemanha com a

Áustria, entre a Hungria e a Eslovénia, entre a Alemanha e a Dinamarca e entre a Suécia

e os seus países vizinhos (BBC, 2016), está a revelar-se um desafio a este Tratado, pois

coloca em causa alguns dos princípios fundamentais que deram origem à sua criação. A

introdução de ações de fiscalização nas fronteiras internas da UE alastrou-se a mais

países e corre o risco de não ficar por aqui, pois mais Estados-Membros estão também a

ponderar introduzir controlos nas suas fronteiras.

Apesar de prevista no Acordo Schengen a existência de um controlo às fronteiras internas

da UE por um curto período de tempo, os ataques terroristas a Paris fizeram com que

estes controlos voltassem a surgir por tempo indeterminado nas fronteiras francesas.

Face ao número de migrantes que deu entrada na UE através das ilhas gregas, e perante

a ameaça de alguns deles poderem ser criminosos procurados internacionalmente ou

terroristas, a UE implementou algumas medidas com vista a aumentar o controlo sobre

as suas fronteiras externas. Uma dessas medidas foi o uso do artigo 26.ºdo Código das

Fronteiras Schengen, em que se admite que um ou mais Estados possam reintroduzir o

controlo das suas fronteiras internas em todo ou apenas em algumas partes do seu

território, com o objetivo de proteger o Espaço Schengen (European Comission, 2016)..

A União Europeia e os seus Estados-Membros instituíram o Fundo Fiduciário de

Emergência da UE para África (EUTF) em novembro de 2015, no contexto da resposta à

crise migratória, mecanismo posteriormente complementado por instrumentos como o

Fundo Fiduciário Regional da UE para a Síria e o Mecanismo para os Refugiados na

Turquia (Zardo, 2025). O EUTF agregou aproximadamente 5 mil milhões de euros

provenientes de instrumentos financeiros europeus existentes e de contribuições dos

Estados-Membros, estruturando-se como um instrumento de financiamento flexível

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destinado a permitir uma resposta mais célere e integrada às causas estruturais da

migração irregular, da instabilidade e da deslocação forçada (Union, 2024).

Este modelo financeiro introduziu uma lógica programática mais flexível e acelerada,

baseada na agregação de diferentes fontes orçamentais e na possibilidade de mobilização

rápida de recursos, em contraste com os procedimentos convencionais de financiamento

da UE, caracterizados por regras mais rígidas de programação e execução (Zardo, 2025).

As lições aprendidas com a EUTF, nomeadamente a importância do financiamento

externo direcionado para a migração e da flexibilidade na implementação, tiveram um

impacto significativo na estrutura do orçamento da União Europeia para o período de

2021–2027 (Union, 2024). No geral, uma combinação de fatores geopolíticos, políticos e

institucionais desencadeou um processo de "instrumentação" que transformou e

expandiu de forma significativa o conjunto de ferramentas financeiras da União Europeia

para a gestão da dimensão externa da migração (Zardo, 2025).

Face ao cenário que paira na Europa, relativamente a esta problemática, certamente não

será tarefa fácil a União encontrar medidas de resolução que vão ao encontro dos

interesses dos 27 Estados-Membros. Mas, para Hof, o “construtivismo concebe a política

identitária como uma permanente competição pelo controle do poder necessário para

produzir significados num grupo social. Enquanto existirem diferenças, há um potencial

para mudança” (Hopf, 1998, p. 179). Daqui resulta que, enquanto os Estados-Membros

mantiverem algumas posições opostas entre si, no que toca à resolução desta crise,

existirão sempre ideias renovadas que terão potencialidade para ser aplicadas.

Torna-se essencial que a UE, mais do que nunca, adote uma política a uma só voz com

consequência direta nas medidas a adotar, de forma a resolver de vez este impasse.

Desafios à Segurança Global

A relação entre fronteiras, tolerância, intolerância, imigração e discurso político é

complexa e multifacetada (Martín & Indelicato, 2025). No entanto, se nas teorias das RI

mais antigas apenas era possível fazer um estudo mais superficial de como as instituições

eram guiadas, o construtivismo permitiu verificar como o nacionalismo, a etnia, a raça,

o género, a religião, a sexualidade influenciam a política (Costa, 2012). É esta capacidade

única de que se dota o construtivismo, que nos permite assim desvendar fenómenos

sociais que até então não eram de todo possíveis de compreender.

Quando os Estados-Membros encetaram um conjunto de reuniões com o fim de discutir

novas medidas para o realojamento dos migrantes e o controlo das fronteiras externas,

divisões políticas e sentimentos de desconfiança começaram a surgir entre os 27 Estados

que compõem a UE (Papademetriou, 2015). Embora o ativismo social tenha contribuído

para aumentar a conscientização sobre as injustiças associadas aos discursos anti-

imigração proclamados pelos partidos de extrema-direita, o duplo padrão de tolerância

praticado pelos partidos de extrema-esquerda em muitas sociedades continua a ser um

desafio (Martín & Indelicato, 2025).

O motivo inicial que guiava a migração era o de poder contribuir economicamente para

o seu seio familiar, no entanto, esse paradigma mudou atualmente para o conceito de

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oferecer melhor qualidade de vida a todo o agregado familiar (Milosavljević &

Maksimović, 2023). Uma das áreas fundamentais de integração é o mercado de trabalho.

Este apresenta-se muito competitivo na Europa e, apesar de muitos migrantes serem

qualificados, sentem dificuldade acrescida de serem empregados face aos nativos dos

países onde se encontram (Cuaresma, Huber, Oberdabering, & Raggl, 2015). A não

incorporação dos migrantes no mercado de trabalho resultará em consequências

negativas quer para os cidadãos que não conseguem encontrar um emprego, quer para

a restante sociedade (Caleiras, 2015).

A concentração de migrantes na periferia das grandes zonas urbanas faz com que os

Estados se debatam com uma edificação rápida, mas não planeada, de infraestruturas

(International Organization For Migration, 2015). Com o fenómeno da rápida expansão

urbanística surge o aumento da violência urbana, podendo os migrantes ser as vítimas

ou os autores destas ações (International Organization For Migration, 2015). Face a este

fenómeno, é essencial que os Estados adotem políticas que erradiquem todo o tipo de

violência.

Após chegar à Europa, a maior parte dos migrantes já se encontra sem dinheiro devido

aos elevados custos que as viagens acarretam e acabam por cair novamente nas mãos

dos traficantes de seres humanos, que prometem dinheiro rápido e fácil (Malakooti,

2015). Os traficantes encaminham a maioria das mulheres para redes de prostituição e

os homens para trabalhos forçados, nomeadamente no setor agrícola (Stępka, 2022).

Estudos demonstram que os migrantes apresentam um risco elevado de, perante uma

doença, ter um diagnóstico mais grave do que um cidadão nativo, uma vez que os

serviços de saúde não estão bem preparados para tratar os migrantes, porque estes não

receberam o mesmo tipo de tratamentos de que os nativos usufruem ao longo da sua

vida, através do serviço de saúde do seu país (Stępka, 2022). Isto leva a que os Estados

tenham de adotar novas medidas de saúde relativamente aos migrantes, visto estes não

terem recebido os mesmos tratamentos que os cidadãos europeus.

Face às dificuldades de integração na Europa que muitos migrantes sentem, estes

acabam por se sujeitar a viver ou a trabalhar em condições precárias, que resultam numa

exposição a infeções ou a doenças transmissíveis (Vito, Waure, Specchia, & Ricciardi,

2015). Assim sendo, a falta de cuidados de saúde prestados aos migrantes resulta em

consequências negativas quer para os próprios, quer para a restante sociedade.

Em 2001, uma equipa especializada em crime organizado na região do Báltico identificou

ligações entre o terrorismo e a migração ilegal (Dandurand & Chin, 2004). O terrorismo

pode ser motivado por filosofias radicais, nacionalistas, políticas ou religiosas e surge,

maioritariamente, como uma forma de protesto contra as injustiças quer locais, quer

globais (Abbott, Rogers, & Sloboda, 2007). Como os membros que pertencem a estes

grupos terroristas acreditam que as suas opiniões não são percecionadas pela sociedade

e que não podem ser solucionadas pelo sistema político praticado pelos Estados,

desenvolvem atentados, na crença de que este é o único caminho para se fazerem ouvir

(Léonard & Kaunert, 2022).

Visto o terrorismo ser “uma tática, um meio para atingir um fim” (Abbott, Rogers, &

Sloboda, 2007, p. 63), compete aos Estados, não apenas implementar medidas eficazes

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de prevenção e combate a fenómenos terroristas, mas também promover condições que

permitam aos migrantes expressar de forma segura e legítima as suas convicções

políticas, religiosas e culturais, reduzindo potenciais riscos de radicalização ou utilização

da violência como forma de manifestação.

Conclusão

Através da investigação desenvolvida foi possível observar os desafios que a migração

coloca à segurança da UE. Estes, se por um lado se caracterizam por serem díspares uns

dos outros, pelo outro, apresentam algumas relações entre si, tornando-se importante

que a UE se debruce sobre todos de igual forma (Milosavljević & Maksimović, 2023).

O construtivismo contribui de forma relevante para a política interior de cada Estado, isto

porque, “ajuda a forjar uma identidade e a legitimar os interesses que são representados

na política internacional” (Costa, 2012, p. 245). Mas, apesar de os poderes políticos

serem socialmente construídos, por vezes enfrentam contornos pouco flexíveis, isto

porque, “uma vez constituído, qualquer sistema social confronta cada um dos seus

membros como um fato social objetivo que reforça certos comportamentos e desencoraja

outros”, o que faz com que a possibilidade de certas mudanças ocorrerem também se

torne difícil (Wendt, 1992, p. 411).

O presente estudo permitiu analisar de forma sistemática os desafios que os fluxos

migratórios colocam à segurança da União Europeia, evidenciando impactos múltiplos

nas dimensões securitária, institucional, social e económica. Constatou-se que os fluxos

migratórios, apesar de associarem vulnerabilidades, também representam oportunidades

estruturais para a sustentabilidade demográfica e socioeconómica da União, tornando-os

elementos centrais para o funcionamento eficiente das suas políticas e sistemas sociais.

A investigação confirmou a primeira hipótese (H1), demonstrando que a União Europeia

carece de uma reformulação da sua estratégia europeia de segurança que incorpore os

fluxos migratórios em larga escala como vetor estratégico para o planeamento e gestão

da segurança interna. A segunda hipótese (H2) foi igualmente validada, indicando que

os fluxos migratórios contemporâneos influenciam significativamente a configuração e

dinâmica do processo de integração europeia, sobretudo no que concerne ao

funcionamento e à resiliência do espaço Schengen.

No seu conjunto, os resultados sublinham a necessidade de respostas políticas coesas,

integradas e de longo prazo, que permitam à União Europeia enfrentar eficazmente os

desafios da migração em larga escala, preservar a segurança interna e fortalecer os

mecanismos de cooperação entre os Estados-Membros.

Durante o desenvolvimento da investigação, algumas lacunas identificadas foram

devidamente abordadas e solucionadas; no entanto, outras permanecem passíveis de

aprofundamento. Um exemplo disso seria a análise mais detalhada das tentativas

falhadas da Turquia de adesão à União Europeia, que poderia ter sido explorada de forma

mais abrangente no estudo.

A atual crise migratória pela qual a UE está a passar veio ser um teste não só às políticas

até agora implementadas e construídas pela União ao longo de todo o seu tempo de

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existência, mas também à coesão e à solidariedade europeia. Através deste artigo de

pesquisa foi possível concluir que a União ainda encontra barreiras que tem de superar

para que esta crise seja solucionada. Desta forma propõe-se que em trabalhos futuros

se realize uma pesquisa sobre quais as medidas a implementar para que a UE supere

esta crise, quais as políticas que se devem alterar para que no futuro a UE não se

encontre desprevenida perante fenómenos como este e qual o futuro do Espaço

Schengen.

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Abril 2026, pp. 61-75

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OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

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EUROPEAN UNION EXTERNAL ACTION IN UKRAINE: SECURITISING CRITICAL

MINERALS

PEDRO GONÇALVES MARQUES

pedro.rosela.marques@gmail.com

Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra (Portugal).

Doutorando em Relações Internacionais, Mestre em Ciências Militares e Mestre em Relações

Internacionais. ORCID: 0009-0007-4407-9151

Abstract

This article examines how the European Union (EU) securitises Ukrainian Critical Raw Materials

in its external action following Russia’s invasion in 2022. It asks how minerals such as lithium

and titanium, once framed as economic assets, have been redefined as matters of European

security, strategic autonomy, and geopolitical survival. The analysis of EU external action

combines lenses from the Copenhagen and Paris Schools. It traces how EU leaders and policy

documents construct critical raw materials as existential conditions for decarbonisation,

resilience, and sovereignty. By linking supply chain dependence, climate transition and

Ukraine, EU discourse repositions access to Ukrainian minerals beyond normal economic

politics. Second, it examines how this securitisation is embedded in governance practices,

including core EU external policy instruments. These instruments institutionalise security

logics through regulatory alignment and financial conditionality, normalising the management

of Ukrainian resources within EU value chains. The article argues that this securitisation

operates through discursive power and bureaucratic practice. Framed through resilience and

strategic autonomy, this technocratic logic carries political consequences. While it may

accelerate European decarbonisation and reduce dependency, it also risks reinforcing centre

periphery dynamics and prioritising European energy security over Ukrainian socio-economic

and environmental concerns. By analysing Ukraine, the article contributes to debates on green

geopolitics and EU external action, showing how climate transition, resource governance and

security are (de)constructed within a geopolitical rationality that defines vulnerabilities,

stabilises certain forms of expertise and marginalises alternative pathways. This

(in)securitisation process of Ukrainian critical minerals within European supply chains reveals

tension between the EU’s normative self-understanding and the logic of green geopolitics.

Keywords

Critical Raw Materials, Critical Security Studies, Energy Transition, European Union External

Action, Ukraine.

Resumo

Este artigo examina de que modo a União Europeia (UE) securitiza os minerais críticos

ucranianos na sua ação externa, após a invasão russa de 2022. Questiona como minerais

como lítio e titânio, outrora ativos económicos, foram redefinidos como questões de segurança

europeia, autonomia estratégica e sobrevivência geopolítica. A análise da ação externa da UE

combina perspetivas das Escolas de Copenhaga e de Paris. Investiga como líderes e

documentos constroem os minerais críticos como condições existenciais para

descarbonização, resiliência e soberania. Ao interligar a dependência das cadeias de

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European Union External Action in Ukraine: Securitising Critical Minerals

Pedro Gonçalves Marques

fornecimento, a transição climática e a Ucrânia, o discurso da UE reposiciona o acesso a

minerais ucranianos para além da política económica normal. Em paralelo, examina como esta

securitização se incorpora em práticas governativas e instrumentos centrais da política

externa da UE. Estes institucionalizam lógicas de segurança por alinhamento regulatório e

condicionalidade financeira, normalizando recursos ucranianos nas cadeias de valor da UE. O

artigo argumenta que esta securitização opera através do poder discursivo e práticas

burocráticas. Enquadrada em resiliência e autonomia estratégica, esta lógica tecnocrática tem

consequências políticas. Por um lado, acelera a descarbonização europeia e reduz

dependências, mas por outro, arrisca reforçar dinâmicas de poder centro-periferia e priorizar

a segurança energética europeia sobre preocupações ucranianas socioeconómicas e

ambientais. Através do estudo de caso da Ucrânia, contribui-se para os debates sobre

geopolítica verde e a ação externa da UE, mostrando como a transição climática, a gestão

estratégica de recursos e a segurança são (des)construídas geopoliticamente, normalizando

medidas excecionais e marginalizando alternativas. Este processo de (in)securitização de

minerais críticos ucranianos nas cadeias europeias revela fragilidades na imagem normativa

e na lógica da geopolítica verde da UE.

Palavras-chave

Ação Externa da União Europeia; Estudos Críticos de Segurança; Matérias-Primas Críticas;

Transição Energética; Ucrânia.

How to cite this article

Marques, Pedro Gonçalves (2026). European Union External Action in Ukraine: Securitising Critical

Minerals. Janus.net, e-journal of international relations. Thematic Dossier - European Union

Security Governance: from Integration to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, April 2026,

pp. 76-92. https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT03226.5

Article received on February 9, 2026 and accepted for publication on February 17, 2026.

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European Union External Action in Ukraine: Securitising Critical Minerals

Pedro Gonçalves Marques

EUROPEAN UNION EXTERNAL ACTION IN UKRAINE:

SECURITISING CRITICAL MINERALS

PEDRO GONÇALVES MARQUES

Introduction

Russia’s full-scale invasion of Ukraine in February 2022 forced the European Union (EU)

to address its strategic vulnerabilities. Energy dependence, supply-chain fragility and

geopolitical exposure rapidly shifted from limited policy concerns to existential strategic

questions. Among these, critical minerals are now treated as a new object of (in)security

governance, rather than merely an economic issue. As Ursula von der Leyen (2025)

stated at an energy security conference: “We need critical raw materials. This is even

more important in the context of looming trade restrictions and export bans. We see it

already”.

The President of the European Commission’s statement shows that access to Critical Raw

Materials (CRM) is no longer viewed merely as an economic concern, but as a security

and geopolitical imperative. This article analyses the EU's external action and examines

how this growing perception of CRM as a security and geopolitical imperative translates

into concrete security practices in Ukraine, problematising the mechanisms that

transform them into an emerging security concern. The aim is, therefore, to identify the

political, social and environmental implications of this securitisation. By doing so, the

article seeks to answer the question: How does the EU securitise Ukrainian critical

minerals in its external action?

This study employs a qualitative critical discourse analysis methodology, operationalising

a combined Copenhagen-Paris School framework. Primary data comprise key EU official

documents

since the beginning of the war in Ukraine. Data collection followed criteria

of relevance and public accessibility, covering securitising discourses (Copenhagen

School) and institutional practices (Paris School).

To address the research question, within Critical Security Studies theoretical framework,

‘securitisation’ is approached not merely as a ‘speech acts’ but as a process of social,

The following instruments were considered: EU–Ukraine Strategic Partnership on Raw Materials and Batteries

(European Commission, 2021); Strategic Compass (European Union, 2022); Strategic Compass for Security

and Defence (European Union, 2022); European CRM Act (European Commission, 2023); Ukraine Facility

(European Commission, 2024); Ukraine 2025 Report (European Commission, 2025).

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European Union External Action in Ukraine: Securitising Critical Minerals

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political and institutional construction that involves discourses, practices, instruments,

and expert networks. Together, this combined approach offers a more robust analytical

framework for understanding the contemporary geopolitics of critical minerals. In this

perspective, the EU's ‘geopolitical turn’ (Tocci, 2021; Nitoiu & Sus, 2019; Panke, 2019;

Theodosopoulos, 2020) and Ukraine’s centrality in the European energy transition

(Kuzemko et al., 2022; Giuli & Oberthür, 2023; Goldthau & Youngs, 2023; Silva, 2025)

are interpreted as a privileged laboratory for observing how new hierarchies of

(in)security are constructed around CRM.

The originality of this article lies in two contributions. First, it operationalises a combined

Copenhagen-Paris theoretical framework for studying EU external action in Ukraine,

bridging discursive and practical dimensions of securitisation. Second, it provides a

systematic analysis of how critical minerals securitisation is conducted in the EU-Ukraine

relationship, examining key policy-relevant instruments with these critical lenses.

The article is organised into five parts. It begins with an introduction that presents the

problem, the research question, and the contribution of the topic. This is followed by the

theoretical framework, which integrates insights from the Copenhagen and Paris Schools,

proposing a theoretical operationalisation of the EU's geopolitical turn. The third part

explains the EU's external action in Ukraine, providing simultaneously a historical context

and a literature review within the CRM topic. The fourth part analyses how the

securitisation of CRM occurs within the EU’s policy agenda, identifying the discourses,

practices and instruments employed by the EU, as well as the political, social and

environmental implications of this securitisation. The conclusion reflects on what this case

reveals about the EU's emerging role as a green geopolitical actor and the risks of

securitising the CRM.

Towards a combined approach in Critical Security Studies

Constructivism agrees that security is a social construct, but the critical constructivism,

attempts to point out more explicitly how security works and how we can study its

construction. It is central to our paper the concept of ‘securitisation’. Indeed, we

conceptualise it as a discursive construction of threat, in the case of our research, that

leads to securitisation of critical minerals. Before presenting the case study on CRM, it is

necessary to further elaborate on the two schools that embody this article.

The Copenhagen School

explores the relationship between security and identity and

analyses how narratives of national identity become dominant in a particular context

(Buzan et al., 1998, p. 119). The narrative of national identity, or in our case, European

identity, reflects a political struggle that gives prominence to one discourse while

marginalising others. Such post-positivist epistemological lens, shaped by the entity that

attempts to describe or narrate it, argues “how meanings are produced and attached to

various social subjects/objects, thus constituting particular interpretive dispositions

which create certain possibilities and preclude others” (Doty, 1993, p. 298).

The name refers to a small group of scholars based in Copenhagen Peace Research Institute. The key authors

are Barry Buzan, Ole Wæver, Jaap de Wilde, Lene Hansen.

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The school argues that security is not an objective fact, so, a topic becomes a security

issue when a political actor declares it as an existential threat. We draw on Floyd’s (2007,

p. 329) framework to trace how threats are articulated as existential and how these

claims justify concrete security practices. Then, for securitisation to succeed, the

‘securitising move’ is needed. That is, when that referenced object is “accepted as such

[threat] by a relevant audience, this enables the suspension of normal politics and the

use of emergency measures in responding to that perceived crisis” (McDonald, 2008, p.

69).

In addition, we should not forget one of the key limitations of this school, namely the

concept of (de)securitisation, as Floyd (2007, p. 330) underlines, “desecuritisation is left

largely under-theorised and open to interpretation”. In fact, there is room for multiple

interpretations in empirical research outside the military domain. In our case study, this

poses a specific challenge, as there is no clear consensus that the dependency or

environmental threat are effectively accepted as securitized, despite being in the political

realm.

To address these gaps and capture the materialisation of security, we incorporate the

Paris School perspective to strengthen the practical dimension of our case study. While

the Copenhagen School conceptualises security primarily through ‘speech acts’, the Paris

School

shifts the analytical focus towards practices. Yet ‘speech acts’ alone tell only half

the story. The Paris School exposes how security gets done, asking how security is

produced, stabilised and normalised through everyday routines, professional expertise

and institutional arrangements. “It has to do also, and above all, with more mundane

bureaucratic decisions of everyday politics, with Weberian routines of rationalization, of

management of numbers instead of persons, of use of technologies” (Bigo, 2008, p. 5).

A core assumption of the Paris School is the inspiration from Michel Foucault’s concept of

governmentality to analyse security as an art of governing rather than as an exceptional

response to threat. As Foucault (2007, p. 108) defines it, governmentality refers to “the

ensemble formed by institutions, procedures, analyses and reflections, calculations and

tactics” through which forms of governance targets populations and that are a network

of power that reinforce their control. So, security should be understood not simply as a

reaction to a clearly existential threat, but as “a mode of governmentality that structures

fields of possibility” (Bigo, 2002, p. 74). In turn, this perspective helps to identify

practices of security and power webs that legitimise the exceptional security policies.

From this standpoint, we identify one limitation of the Paris School concerning broader

empirical operationalisation. By focusing on selected practices, professional expertise and

networks of power, this approach makes empirical analysis methodologically demanding.

As Balzacq (2011, p. 12) notes, analysing securitisation as practice raises “notably the

difficulty of identifying which practices actually produce security effects and how such

effects can be empirically traced”. As a result, empirical research relies on interpretive

judgement rather than standardised criteria, making comparison across cases more

demanding and context dependent, rather than strictly replicable.

Paris School refers to a group of scholars associated with Critical Security Studies and French sociology. Key

authors include Didier Bigo, Thierry Balzacq, Jef Huysmans and Anastassia Tsoukala.

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Combining these two schools allows us to conduct a broader analysis. As Floyd’s (2007,

p. 337) defends “a combined approach is believed to enable the securitisation analyst to

step into the security equation and on behalf of the actors encourage some

securitisations/desecuritisations and renounce others”. The analysis of the securitisation

of critical minerals benefits from a plural theoretical framework. From the Copenhagen

perspective, securitisation allows us to understand how the EU discursively constructs

energy security and material dependence and climate change issues as an existential

threat both to the sovereignty of the EU and the European identity. In turn, the Paris

School shifts the focus from discursive exceptions to everyday practices and is useful for

understanding how the EU deals with CRM in Ukraine.

The points of contact between the two schools lie in their rejection of an objective

conception of security and their emphasis on the social processes that produce it. In our

analysis, we operationalise this framework by initially identify the securitising moves in

EU political discourse (Copenhagen) and then examining the specific instruments and

governance practices (Paris) that materialise this security logic in the context of the war

in Ukraine.

EU External Action in Ukraine

From normative power to a new (old) geopolitical actor

Before we engage in the analysis of its security documents, we need to understand the

context and the historical evolution within the EU’s security practice regarding CRM in

Ukraine. Consequently, the EU External Action results from a gradual process of

institutionalising classical geopolitical practices, combined with a normative power.

To reinforce EU identity as an actor, it was the Treaty of Lisbon (2009) that marked the

decisive transformation by integrating diplomatic instruments, creating the post of High

Representative, and establishing the European External Action Service. As Helwig (2014,

p. 129) noted, the Treaty of Lisbon sought to "overcome the fragmentation of external

action" with greater coherence, possessing a more integrated diplomatic capacity, with

external delegations and reinforced coordination mechanisms. At this period, we started

to see economic competition and systemic rivalries between great powers, due to raw

materials dependence and supply-chain fragilities.

The post-Lisbon strategic vision has been reinforced by documents such as the EU Global

Strategy (2016), which identifies neighbourhood, resilience, and strategic autonomy as

central vectors of external action. Moreover, an illustration of this narrative relies on a

European policy briefing from Vasileios Theodosopoulos (2020, p.1), urging that, “in

order to achieve greater strategic autonomy and technological sovereignty, the EU needs

to enhance its security of supply and mitigate its extensive dependence in this domain”.

In his argument he defends that the EU should shift its geopolitical posture as a ‘strategic

relocation’, to achieve strategic autonomy. This shift means, he highlighted, that the EU

needs secure and reliable access to CRM by diversifying foreign suppliers, because

European defence, technology and economy sovereignty are at risk.

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In the security domain, the pandemic (2020) and later the war in Ukraine (2022)

presented an opportunity for transformation of the EU as a geopolitical actor. As Tocci

(2021, p. 14) summarizes, “the European Union can no longer conceive of itself merely

as a normative project, but as an actor navigating a competitive environment”. It also

demonstrated an unprecedented consolidation of foreign policy among member states

and a strengthened capacity to prepare for enlargement, a process that “triggered for

the transformation of not only the territories adjacent to the EU, but also the structures

of the EU itself” (Kandyuk, 2024, p. 177).

European identity plays an important role here. Hegemonic discourse of ‘others’, played

by EU discourse serve as a geopolitical rendering of identity. Thomas Diez (2004, p. 320)

draws out the distinction between temporal and geopolitical forms of ‘othering’ is useful

to understand how the EU can frame environmental crises either as a rupture with its

own violent past or as a justification for reinforcing territorial boundaries against external

‘others’. These reinforcement of the European boundaries, is particularly useful for

showing how narratives of climate change can shift from a ‘temporal other’ (industrial

past) to geopolitical ‘others’ (mineral suppliers, ‘autocracies’, etc.).

Also, Nitoiu & Sus (2019, p. 9) argue that the EU underwent a geopolitical shift towards

a more traditional way, named as ‘hybrid approach’, particularly a discursive change,

that was expressed in official speeches and political initiatives, as cited, “[t]he most

obvious shift has occurred at the level of rhetoric where the EU has increasingly thinking

in realist terms about power and competition”. They refer that the first time that EU

identified the importance of its neighbourhood space was in 2015 by the revision of the

European Union Neighbourhood Policy (ENP).

A different perspective on EU foreign policy suggests that the Union has begun to display

imperial-like behaviour. Rather than portraying the EU only as a normative power, this

view contends that it increasingly acts as an empire that exports its own institutional and

liberal political norms to neighbouring regions. In this interpretation, the Union seeks to

“export its political order to the peripheries with the objective of establishing credibility

and durability” (Panke, 2019, p. 14), which raises questions about the extent to which

EU external action reproduces hierarchical centre–periphery relations, particularly in

moments of geopolitical tension.

In this light, the EU’s external action in its eastern neighbourhood appears to mark a

return to more traditional geopolitical thinking: a more realist approach combining

normative projection with strategic resource competition. Identity construction and the

use of normative power play a central role in this process, as the outside is increasingly

represented as dangerous or unstable, while the inside is depicted as safe, ordered and

transformative.

Ukraine centrality in European energy transition

The 2014 Association Agreement transformed EU-Ukraine relations. Russia’s full-scale

invasion in 2022 accelerated this shift dramatically, marking a historic turning point in

how the EU links climate, energy, raw materials and security with the possibility for

Ukraine enlargement to EU. Sanctions packages, military funding through the Strategic

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European Union External Action in Ukraine: Securitising Critical Minerals

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Compass and macro financial support became central instruments of EU external action.

According to the European Union (2022, p. 10), “The European Union is more united than

ever. We are committed to defend the European security order. (…) Supporting Ukraine

in facing Russia’s military aggression, we are showing an unprecedented resolve to

restore peace in Europe, together with our partners.”

In the field of resources, the EU has built excessive external dependence on a small

number of suppliers of CRM, above all China and Russia (Silva, 2025, p. 18). This

constituted a problem for the Union’s capacity to secure its green transition, economy,

and strategic autonomy because, for example, climate change acts as a key threat to its

security. Accordingly, the hunt for critical materials can be considered as part of a larger

strategy to ensure its energy transition and to be less dependent on Russia, China and

other suppliers. So, the war in Ukraine has brought a qualitative shift in how Brussels

understands energy security, increasingly tying it to decarbonisation and the expansion

of renewables, to the point that “renewables moved to the heart of European security

policy” (Goldthau & Youngs, 2023, p. 119). However, the EU lacks a common energy

policy or integrated energy market, which amplifies member-state vulnerabilities and

fragmentation in obtaining resources. This structural weakness has forced the Union to

seek external energy partnerships, particularly with Ukraine, to compensate for the

absence of internal market coordination.

More specifically, the EU-Ukraine Strategic Partnership (European Commission, 2021)

signed in 2021 and reinforced by the 2023 Critical Raw Materials Act (European

Commission, 2023), underline that the partnership with Ukraine is crucial for ensuring

resilience in value chains. Although academic literature is still new regarding the

articulation between critical minerals and EU external action in Ukraine, recent analyses

by Johnston (2022), Lipeins (2024), Baranowski et al. (2025), and Talukdar (2025)

demonstrate growing scholarly attention to Ukraine's strategic mineral becoming an

emerging theme in both policy discourses and scholarly debates. An important article

was written by Goldthau and Youngs (2023, pp. 120-121), describing this evolution as a

form of ‘green realpolitik’ in which the EU uses climate and energy transition instruments

as tools of geopolitical influence, for example by seeking access to critical minerals in

third countries, reflecting a more realpolitik approach layered over its longstanding liberal

order framing.

This discussion of Ukraine’s central role in the EU’s energy transformation and strategic

autonomy shows how climate, security and CRM have become tightly intertwined in the

Union’s external action. Climate change functions as a structural driver that justifies

accelerated decarbonisation and deep reforms in energy systems, while the war in

Ukraine has turned these long-term objectives into immediate security priorities

(Kuzemko et al., 2022; Giuli & Oberthür, 2023). Seen through this lens, partnerships on

CRM with Ukraine are framed not only as economic opportunities but as necessary

conditions for achieving climate neutrality and safeguarding European security in a more

unstable geopolitical environment (European Commission, 2023; Goldthau and Youngs,

2023; Silva, 2025). The next section examines how these developments are articulated

in EU mechanisms and discourses, analysing them through the lenses of the Copenhagen

School and the Paris School, in order to assess the extent to which CRM are being

securitised in both language and practice.

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European Union External Action in Ukraine: Securitising Critical Minerals

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Securitisation of Critical Minerals in Ukraine

This section reflects on how the EU securitises Ukrainian CRM by bringing theory and

empirical material into dialogue. It does so by moving between the ‘exceptional’ language

of the Copenhagen School and the everyday security practices of the Paris School.

Analysis: existential threats

When we examine EU discourse on Ukraine, EU leaders explicitly construct Ukraine as

facing existential threats. EU’s leaders describe Russia’s invasion as a “war of aggression”

that threatens not only Ukrainian statehood but also Europe’s security, values and

“European path” (European Commission, 2025). This language constructs an existential

threat to a shared political community: defending Ukraine becomes defending Europe.

When the Commission stresses that the EU must reduce “dangerous dependencies” in

energy and critical minerals and build “strategic autonomy” to remain able to act in an

increasingly hostile world, CRM are implicitly positioned as indispensable conditions for

European survival (European Commission, 2023; Goldthau & Youngs, 2023).

The empirical foundation for this securitisation narrative rests upon quantifiable material

constraints. The European Commission’s assessment notes that demand for some CRM

is expected to increase substantially. Lithium demand, in particular, is projected to

increase nearly 60 times by 2050, with significant increments required during the 2020-

2030 period to support the transition towards electric vehicles and battery storage

systems (European Commission, 2023; Delors Centre, 2024). Within this structural

context of anticipated scarcity, Ukraine’s endowment acquires strategic salience. Ukraine

holds “some of Europe’s largest confirmed lithium reserves” and ranks as a significant

producer of titanium, “the largest titanium reserves in Europe (7% of global reserves)”,

gallium, and other materials classified as critical under European legislation (Liepins,

2024, p. 3). These deposits distinguish Ukraine from most other European states and

position the country as a potentially significant contributor to European supply

diversification.

However, the geopolitical context complicates this picture. Russian territorial occupation

of eastern Ukraine has placed portions of these minerals beyond Ukrainian governmental

control, introducing territorial contingency into EU supply-chain planning. When the

Commission frames Ukraine as holding resources “essential to the Union’s

decarbonisation and autonomy” (European Commission, 2023, p. 4), these framing

registers both the material magnitude of the deposits and the political precarity of their

access. Securitisation of Ukrainian critical minerals therefore reflect not merely rhetorical

escalation but alignment between declared security objectives and observable material

dependencies.

In contrast, these moves differ from the pure emergency ‘speech acts’ as described in

early Copenhagen formulations. This narrative is layered in multiple topics and indirect

manner: climate change appears as a meta threat, a structural danger that makes rapid

decarbonisation unavoidable (Engström, 2025); Russia's weaponisation of gas is narrated

as a negative precedent that proves the risks of dependency (Kardas, 2023); China's

dominance in processing is invoked as a potential future lever of coercion (Goldthau &

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Youngs, 2023, p. 119). Rather than naming one single enemy, EU discourse weaves a

collection of threats around supply-chain, resilience and autonomy. As Floyd argues,

securitisation is not inherently positive or negative, but “issue dependent” which means

that contemporary security practices often aim to protect a variety of referent objects

beyond simple state survival, making the evaluation of their consequences more

demanding, particularly when, as in the EU-Ukraine case, security claims cover climate,

energy and geopolitical objectives at once (Floyd, 2007, p. 339).

Looking more closely at primary texts such as the EU-Ukraine Strategic Partnership

(European Commission, 2021), the Ukraine Facility (European Commission, 2024), and

the Ukraine 2025 Report (European Commission, 2025), a cumulative series of ‘speech

acts’ becomes visible. These documents reconfigure the EU-Ukraine relationship, where

Ukraine is framed simultaneously as a frontline state and a future member of the

European security community. Reconstruction, energy reform, and integration into EU

value chains are presented as necessary not only for Ukraine's resilience but also for the

Union's own security and climate objectives (European Commission, 2025).

When the Ukraine Facility refers to Ukraine's “resilience” and commits to “predictable,

continuous (...) support” for reconstruction and reform (European Commission, 2024),

and when the EU-Ukraine Strategic Partnership explicitly establishes cooperation on “raw

materials and batteries” as a priority for mutual benefit and for the green transition

(European Commission, 2021), these documents quietly elevate CRM and energy

infrastructure to matters of high politics. Unlike traditional securitisation, which relies on

dramatic “existential threat” language against a specific enemy (Buzan et al., 1998), this

process operates through technocratic administrative logic. In the Commission’s broader

EU-Ukraine Strategic Partnership (2021) on CRM and von der Leyen speech (2025), they

are described as indispensable inputs for Europe’s green and digital ambitions and for

reducing “dangerous dependencies” that threaten economic resilience and open strategic

autonomy (European Commission, 2023). By linking Ukrainian lithium and battery

production to these long-term structural objectives, the Commission moves these sectors

into the realm of security, legitimising extraordinary financial instruments and regulatory

alignment without resorting to military rhetoric.

Within this theoretical setting, the securitising force lies in the linkage between Ukraine's

resources and European survival: by framing Ukraine’s critical minerals as essential to

the EU’s decarbonisation and autonomy, these documents perform what the Copenhagen

School calls a securitising move, whereby an issue is elevated beyond normal politics

through claims of existential necessity (Buzan et al., 1998; Wæver, 1995). Governing

these resources thus becomes a security task not because of an immediate national

threat, but because their loss is constructed as threatening the EU’s capacity to exist as

a green, competitive and autonomous actor.

Analysis: specific practices

Where does security materialise if not through declarations of enemies? What Bigo

showed (2006, p. 395) helps us to see in the EU-Ukraine case: security becomes visible

in the “expansion of the internal security dimension beyond state boundaries” via

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bureaucratic networks. Applied to EU-Ukraine CRM policy, the Commission’s approach

avoids enemy narratives, instead uses a technical vocabulary that frames security as an

administrative problem. For example, the CRM Act identifies sets of numerical thresholds

(10% extraction, 40% processing, 25% recycling, max 65% from a single third country)

to manage “risks” and “vulnerabilities” in supply-chains (European Commission, 2023,

pp. 4–7). These are presented as industrial and resilience policy, not as declarations of

war or explicit securitizing speeches. The EU performs security work without declared

drama. These thresholds are masked as technical standards. Their power lies precisely

in appearing apolitical.

The technical governance apparatus materialises through nested mechanisms. The CRM

Act establishes classification procedures whereby mining and processing initiatives

meeting specified criteria (contribution to Union supply security, technical feasibility, and

sustainability alignment) are designated as “Strategic Projects” (European Commission,

2023, p. 2). Once classified, these projects benefit from “streamlined permitting

procedures” and preferential financing via the Ukraine Facility (European Commission,

2024, p. 7), concentrating decision making authority in Commission directorates. In

parallel, the CRM Act introduces new obligations for large EU companies using strategic

raw materials to regularly assess and map their supply chains, including sourcing

locations and concentration risks (European Commission, 2023). This observational

capacity “rendering supply networks legible and calculable to central authorities”

exemplifies Foucauldian governmentality: the transformation of populations into objects

of management through data collection systems presented as neutral tools rather than

instruments of power (Bigo, 2006, p. 395).

This approach normalises security through transnational bureaucratic practice. The EU-

Ukraine Strategic Partnership (European Commission, 2021) institutionalises technical

cooperation on geological mapping and the alignment of regulatory frameworks without

framing these as emergency measures. By establishing quantitative metrics, these

instruments function as a Foucauldian ‘technology of security’ (Foucault, 2007) that

makes the population, including EU supply-chains and Ukrainian resources, knowable,

calculable and manageable. Climate change serves as a background condition legitimising

this expanded regulatory control across borders, blurring the line between internal EU

economic policy and external geopolitics. These instruments are presented not as

weapons but as technocratic solutions, yet they institutionalise a security logic that treats

CRM, energy transition, and supply-chains as part of a single package of “security and

resilience” as articulated in the Ukraine 2025 Report (European Commission, 2025).

Where does security work in EU governance of Ukrainian resources? Bigo (2006) suggests

that security operates through bureaucratic networks rather than through declarations

of threat. The Commission’s directorates like DG GROW and DG ENER, together with

industry alliances such as the European Raw Materials Alliance, form interconnected

institutions

. Expert groups and financial instruments link these organizations into what

Bigo calls a web of security institutions. What makes this important is that security work

DG GROW (Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs) is responsible for

implementing the Critical Raw Materials Act (European Commission, 2023). The European Raw Materials

Alliance (ERMA), launched in September 2022 and managed by EIT RawMaterials, coordinates over 150

industrial and non-industrial stakeholders across the CRM value chain (EIT RawMaterials, 2022).

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now happens through routine administrative practice rather than through exceptional

emergency measures. This is what scholars call governmentality (Bigo, 2002; Foucault,

2007).

Then, security in the EU-Ukraine CRM relationship can consequently be understood both

as a gradual securitisation of renewables and supply-chains, and as their ongoing

management through bureaucratic practices of risk and resilience.

Discussion: securitisation and its consequences

Bringing Floyd’s (2007) consequentialist framework allows us to evaluate whether

securitising Ukrainian CRM is justified by its outcomes. On the one hand, framing CRM

as a security issue can be seen as positive: it accelerates investment in decarbonisation,

reduces Europe's vulnerability to coercion by dominant suppliers, and ensures long-term

financing for Ukraine’s reconstruction and integration into the EU (Goldthau & Youngs,

2023, p. 121). If energy security, in Klare's (2008, p. 488) argument, means securing

sufficient, diversified and climate friendly supplies while reducing exposure to

manipulative suppliers, then some degree of securitisation may appear both rational and

protective.

Conversely, Dalby (2009) and Deudney (1999, p. 214) highlight profound risks: elevating

minerals to high politics can militarise or centralise decisions better suited to cooperative,

participatory models. For Ukraine’s sovereignty, this is acute. As Zhou and Gergun (2025)

argue, Brussels’ framing of CRM as a cornerstone of European autonomy rests on

“exaggerated claims regarding Ukrainian reserves of rare earths and other critical

minerals”, risking the treatment of Ukrainian territory as a mere ‘strategic reserve’

managed for EU priorities and sidelining local agency.

The negative effect of the sovereignty can be seen in the field of the Dobra lithium

project, awarded in January 2026 under a production‑sharing agreement to a US‑linked

consortium, illustrates this constraint, as long‑term revenue sharing and investor control

raise questions about domestic value capture and processing capacity (Reuters, 2026).

Such arrangements reproduce ‘centre–periphery’ extraction dynamics with foreign

control and limited local value (Nitoiu & Sus, 2018, p. 7; Dalby, 2009, p. 265).

At this point, environmental and social consequences must be noted. Floyd’s (2007, p.

329) framework asks whether securitisation protects or undermines Ukrainian wellbeing,

including potential environmental and social harms from accelerated mining. For the

environmental case, it risks groundwater depletion and pollution from mine tailings in

already-degraded eastern zones (Marx et al., 2022). Dalby (2009, p. 265) warns that

resource abundance, more than scarcity, drives ecological harm; a “green rush” into

Ukrainian minerals could thus reproduce Global South patterns. Socially, it fosters

corruption in mining rights allocation and community marginalisation, as seen in rising

human rights abuses at Ukrainian mines (Babanina & Watson, 2024).

This raises a core question from both Copenhagen and Paris perspectives: the politics of

alternatives. Nevertheless, the documents analysed were locked into security agendas

and expert routines, instead of civil society voices or environmental concerns (Bigo,

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2006, p. 400; Deudney, 1999, p. 214). The urgency narrative of war, climate crisis and

great power competition can legitimise opaque practices and narrow debates to

technocratic options. This does not mean that securitisation of CRM is inherently

illegitimate, but as Floyd (2007) insists, its ethical and political consequences must be

debated, not assumed as benign.

The case of Ukrainian CRM thus, illustrates both the analytical power of Copenhagen and

Paris framework and the need to keep questioning who is secured, by whom, and at what

cost when the EU turns resources into matters of security.

Conclusion

This analysis has shown that the securitisation of Ukrainian CRM is not just a rhetorical

move but a complex process of external action. Returning to the central question: How

does the EU securitise Ukrainian critical minerals in its external action? The answer lies

in a dual process of discursive elevation and bureaucratic embedding.

First, through the Copenhagen lens, CRM are securitised by the EU via framing them as

existential conditions for survival. Linking minerals to the ‘war of aggression’ and

‘strategic autonomy’ constructs a narrative where access to Ukrainian lithium is a matter

of European sovereignty. Second, through the Paris lens, this securitisation is solidified

through the normalisation of security into technical instruments. The CRM Act and

Ukraine Facility function as everyday practices that map, monitor, and integrate

Ukrainian resources into European value chains.

What distinguishes this securitisation from traditional geopolitics is its reliance on

technocratic language. Rather than identifying enemies, it mobilises the soft discourse of

resilience and partnership. Yet this framing obscure a material asymmetry: whilst the EU

gains access to critical minerals essential for decarbonisation and strategic autonomy,

Ukraine’s integration depends on regulatory alignment with EU standards. This approach

mobilises resources for reconstruction but structures economic dependency around

extraction focused-development model, potentially limiting Kyiv’s sovereign economic

and industrial policy.

For this paper it is necessary to mention its own limitations, that is relying only on official

policy documents and public discourses, which may not fully capture the informal

negotiations or the specific reception of these policies by Ukrainian local actors. Besides

that, future research should shift focus to the ‘target audience’, investigating how

Ukrainian civil society and elites receive these narratives. Furthermore, comparative

studies with African or Latin American countries would determine whether this model is

unique to Ukraine or a structural feature of the EU’s evolving external action.

The (in)securitisation of critical minerals mobilises extraordinary EU resources for policy

action, but it also narrows the space for alternative, non-securitised approaches to

Ukrainian reconstruction and development, locking it into an asymmetric centre-

periphery extraction resource focused model. It binds Ukraine firmly in the West, but also

it reveals a deep tension between the EU’s normative aspirations and its geopolitical

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April 2026

THE EUROPEAN UNION'S PROJECTION AS A GLOBAL ACTOR THROUGH ITS

ACTIONS IN THE SAHEL: THE CASE STUDY OF MALI

MIGUEL AFONSO FIGUEIRA CERDEIRA DE FREITAS

mafcfreitas@outlook.pt

Master of Science in Military Aeronautics from the Air Force Academy (Portugal). Pilot Officer in

the Portuguese Air Force ORCID: 0009-0006-1134-4222

Abstract

This article examines the European Union’s (EU) role as a global actor through its engagement

in Mali. Drawing on a Politics, Military, Economic, Social, Information and Infrastructure

(PMESII) spectrum analysis of Mali’s multidimensional crisis, it assesses the EU’s response via

its Common Security and Defence Policy (CSDP) missions, strategic frameworks, and financial

instruments. The study argues that the EU demonstrates significant capacity in comprehensive

crisis management and multilateral coordination, thereby reinforcing its external identity.

However, limitations related to political cohesion, local ownership, and structural instability

constrain its overall effectiveness. The case of Mali illustrates both the potential and the

challenges of the EU’s projection as a security actor in the international system.

Keywords

European Union, Mali, CSDP, Sahel, PMESII, SWOT.

Resumo

O presente artigo analisa o papel da União Europeia (UE) enquanto ator global através do seu

envolvimento no Mali. Com base numa análise do espectro Político, Militar, Económico, Social,

de Informação e Infraestrutura (PMESII) e da natureza multidimensional da crise maliana,

avalia-se a resposta europeia por meio das missões no âmbito da Política Comum de

Segurança e Defesa (PCSD), dos enquadramentos estratégicos e dos instrumentos financeiros

mobilizados. Argumenta-se que a UE revela capacidade relevante na gestão abrangente de

crises e na coordenação multilateral, reforçando a sua identidade externa. Contudo, limitações

associadas à coesão política, à apropriação local e à instabilidade estrutural condicionam a

eficácia global da sua intervenção. O caso do Mali evidencia, simultaneamente, as

potencialidades e os desafios da projeção da UE enquanto ator de segurança no sistema

internacional.

Palavras-chave

European Union, Mali, CSDP, Sahel, PMESII, SWOT.

How to cite this article

Freitas, Miguel Afonso Figueira Cerdeira de (2026). The European Union's Projection as a Global

Actor Through its Actions in the Sahel: The Case Study of Mali. Janus.net, e-journal of international

relations. Thematic Dossier - European Union Security Governance: from Integration to Strategic

Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, April 2026, pp. 93-109. https://doi.org/10.26619/1647-

7251.DT03226.6

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The European Union's Projection as a Global Actor Through

its Actions in the Sahel: The Case Study of Mali

Miguel Afonso Figueira Cerdeira de Freitas

Article received on February 10, 2025 and accepted for publication on February 13, 2026.

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April 2026, pp. 93-109

The European Union's Projection as a Global Actor Through

its Actions in the Sahel: The Case Study of Mali

Miguel Afonso Figueira Cerdeira de Freitas

THE EUROPEAN UNION'S PROJECTION AS A GLOBAL ACTOR

THROUGH ITS ACTIONS IN THE SAHEL: THE CASE STUDY OF MALI

MIGUEL AFONSO FIGUEIRA CERDEIRA DE FREITAS

Introduction

The role of the European Union (EU) and its relevance in the international system

continue to be topics of debate in academia. In an increasingly complex world with

multidimensional threats, recently exacerbated by the Covid-19 pandemic, the EU seeks

to achieve autonomy that allows it to act independently in defending its interests.

This article aims to demonstrate that the EU can position itself in the international system

as a relevant actor in crisis management, through the application of existing foreign

policy instruments and its commitment to multilateralism.

In the first phase of this investigation, the EU's crisis management capacity is explored

within the complex and multidimensional context of Mali. The Malian geopolitical context

is analysed through a Politics, Military, Economic, Social, Information and Infrastructure

(PMESII) spectrum analysis, thus achieving a holistic understanding of the reality facing

the EU in Mali. Knowledge of the Malian context allows us to understand the main factors

weakening the country, which will serve as a starting point for investigating the EU's

actions in Mali.

Secondly, the main elements of European foreign policy used in its presence in Mali are

analysed. This allows for an understanding of the EU's mode of operation, its main

strengths and weaknesses, and what distinguishes it from other actors in the

international system.

The article culminates in a SWOT analysis of European action in Mali, thus outlining the

political perspectives in terms of potential and constraints that a presence in the country

may present to the EU.

The crisis scenario in Mali

Mali is located in the arid Sahel region. Considering the EU definition of a region, the

Sahel is understood as a strip of territory that extends along the African continent, with

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the Sahara Desert as its northern limit and the humid savannas as its southern limit,

Senegal to the west and Eritrea to the east (Pichon, 2020).

The security context in which Mali finds itself is quite complex, not only regionally but

also nationally. Communities in the country have faced numerous armed rebellions,

terrorist attacks, drug trafficking, and a proliferation of weapons (Galito, 2013).

Together, all these factors contribute to significant instability in the region and the

country.

The history of Mali, like that of any other country in the world, is full of conflicts and

wars. Despite the deep temporal and social roots of Malian conflicts, they are currently

the result of pressure exerted by various armed groups that have established themselves

in the Sahel region (UN, 2020).

At the end of 2011, after the fall of Muammar Gaddafi's regime, Tuareg fighters returned

from Libya to Mali. Together with the Tuareg group National Movement for the Liberation

of Azawad (MNLA), and with some Islamist armed groups including Ansar Dine, Al-Qaeda

Islamic Maghreb (AQIM), the Movement for Unity and Jihad in West Africa (MUJAO) and

some deserters from the Malian Armed Forces (FAM), they began, in January 2012, a

series of attacks against government forces in the north of the country (UN, 2020b).

From the EU side, two missions were sent within the framework of the Common Security

and Defence Policy (CSDP): the European Union Training Mission in Mali (EUTM Mali) and

the European Union Capacity Building Mission in Mali (EUCAP Sahel Mali). The first, sent

at the request of the Malian government in 2013, had as its main objective the training

and advising of the Malian Armed Forces in the fight against terrorism in the north of the

country (EEAS, 2020), while the second, sent in 2014, was sent with the purpose of

supporting the Malian police and security forces in reaffirming governmental authority

throughout the territory (EEAS, 2016).

Modern crises are characterized by complex interdependence, resulting from a

combination of historical, political, military, social, cultural, and economic factors.

Therefore, to understand the complex scenario of insecurity and instability in Mali, the

PMESII spectrum analysis model – political, military, economic, social, infrastructure, and

information factors – was used. This model is employed by NATO in complex operations

(NATO, 2019) to understand the nature of conflicts, human and organizational behaviour,

both of local populations and insurgents (Angelelli & Maymir-Ducharme, 2015). However,

one of the main difficulties observed during this analysis was the lack of official data,

partly due to the complexity of the country's current paradigm and, on the other hand,

due to the lack of current documentation on the factors under study.

PMESII Analysis

Political Factor

Mali, once considered a model of democracy on the African continent, has seen its

democratic system decline in recent decades. The events of 2012 were the most recent

illustration of the enduring tensions between the North and South of the country.

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its Actions in the Sahel: The Case Study of Mali

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Following its independence, various tensions arose between the rulers, who resided in

the South, and those in the North, leading to the political and economic marginalization

of the North. This state "withdrawal" from the once prosperous and valuable region has

made Northern Mali a risk and a threat to the security of the entire country (Chauzal &

van Damme, 2015).

The deteriorating situation, with the collapse of the army in the North and the protests

in Bamako against poor living conditions, ultimately led to the overthrow of President

Amadou Toumani Touré on March 21, 2012. He was replaced by a transitional

government headed by Diocounda Traoré.

Currently, Mali is governed by a transitional government led by Bah N'Daw, which is "fully

dedicated to its primary duty of providing services to its citizens throughout the territory."

However, this task is hampered by the Covid-19 pandemic crisis, as well as economic

difficulties, persistent security problems, and all kinds of social pressures for better living

conditions (Cisse, 2021).

Military Factor

The Malian Armed Forces (MAFs) are primarily focused on combating Islamist and rebel

groups in the country. A defence reform process is underway, with assistance from

external partners. Mali is supported by neighbouring G5 Sahel countries and receives

support from the EU, France, and the US in assisting with the training of military and

security forces. EUTM Mali, whose mandate has been extended until 2024, continues to

train the Malian army and has also conducted some training for the Air Force. The MAFs

participate in multinational exercises, particularly those focused on counter-terrorism

capabilities. Equipment and maintenance capabilities are quite limited, and the suitability

of some vehicles for service is questionable (ISS, 2020).

Economic Factor

Agriculture is the largest source of income and employment for Malians. With

approximately 80% of Mali's population working in agricultural activities, the sector is

the main driver of the country's economy and holds great potential for generating

economic growth (USAID, 2021a; European Parliament, 2014). Another important

element for the Malian economy is gold mining. In fact, Mali is the third largest gold

producer on the African continent, behind South Africa and Ghana, and it is the country's

most exported product (WTO, 2020).

Within its territory, there is a wide spectrum of regions with very different climatic and

environmental conditions: from the arid Sahara Desert in the North, where the dry season

can extend for more than nine months, to the semi-arid Sahel region which is interrupted

by the Niger River delta area – usually quite affected by floods – and, finally, to the

tropical savannas with a dry climate in the south (Nagarajan, 2020, pp. 13-14).

In general, in Mali, climate change and conflict together reduce the area of natural

resources that can be used by communities for their subsistence. At the same time,

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its Actions in the Sahel: The Case Study of Mali

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population growth, migration resulting from conflict and climate, and the impacts of

climate change increase the pressure on competition for natural resources (Nagarajan,

2020, p. 19, our translation).

Both agriculture and livestock farming, the main drivers of the Malian economy, are

highly dependent on climatic factors. According to the Ministere de l'Environnement et

de l'Assainissement (2011), climate change, expressed in the decline and irregularity of

rainfall, the increase in average annual temperatures and soil aridity, contributes to the

decrease in agricultural and livestock yields. Furthermore, these factors contribute to

increased inter-communal tensions and transhumance in the country.

Lastly, but no less importantly, the increase in drug trafficking and other illicit goods, as

well as the rise in kidnappings, represents one of the main sources of income for some

groups based in northern Mali. According to the 2019 World Drug Report, the West African

region continues to play a significant role in drug trafficking, and Mali in particular plays

an important role as both a transit and destination country (UNODC, 2019).

Sociocultural Factor

Mali is a remarkable example of ethno-linguistic coexistence, where diverse ethnic groups

coexist and twenty languages are spoken throughout the country. The population of Mali

can be divided into two large groups: sub-Saharan populations (90%) and Arab-Berber

populations (10%), half of whom are Tuareg. The latter are mainly concentrated – about

95% – along 800 kilometres in the Niger River valley, between Niafounké and Gao, where

they live as sedentary farmers (OECD/SWAC, 2014).

There are also several ethnic groups, including the Fulani, mostly nomadic and Muslim

pastoralists, and the Dogon, generally polytheistic and sedentary. Since 2015, relations

between these two ethnic groups have become significantly more antagonistic following

accusations that the Fulani have been grazing their livestock on Dogon lands, as well as

disputes over natural resources, partly due to disturbances caused by climate change,

discussed later in this dissertation (Global Security, 2021).

Infrastructure Factor

Malian infrastructure is generally weak and unable to provide society with the necessary

infrastructure for its development. However, there is little recent data on the condition

of the various sectors of Malian infrastructure.

Nevertheless, it was possible to deepen the analysis in several sectors: most roads in the

country are in acceptable condition for vehicle traffic; there is potential in linking the

railways between Mali and Senegal; civil aviation and airports are at risk due to terrorist

attacks in their vicinity; access to drinking water and basic sanitation is significantly

deteriorated in the North.

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its Actions in the Sahel: The Case Study of Mali

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Information Factor

The advent of information media in Mali dates back to colonial times, when French

colonizers used the press as a propaganda tool to send messages in order to support

their rule. Currently, the landscape is dominated by radio – which covers 75% of the

territory – and the press, although it only exists in Bamako and some regional capitals

(Konaté, 2021).

The entire sector, in general, has evolved precariously, even with the advent of

democracy and information technologies that have revolutionized audiovisual media. At

the same time, Malian media outlets experience difficulties stemming from a lack of

professionalism and financial insecurity, which threatens their independence: they

survive thanks to annual state subsidies. Furthermore, the 2021 crisis and economic

instability are making the media increasingly susceptible to political influence (Konaté,

2021).

European Foreign Policy: Building an Identity

EU Global Strategy

In 2016, HR/VP Frederica Mogherini presented the European Union Global Strategy

(EUGS), which reinforced the idea of a united and cohesive Europe, but which,

nevertheless, “did not enjoy its full potential” (Mogherini, 2016). In response to a world

in disarray, the EU's external action revolved around the vision of “principled

pragmatism,” combining a realistic assessment of the strategic environment with an

idealistic aspiration to make the world a better place (SEAE, 2016a). Moving away from

aspirations to become a normative power that could export liberal values, the EU proved

more modest in its objectives and more cooperative in its methods (Barbé & Morillas,

2019).

However, in 2020, the Covid-19 pandemic triggered several dangerous dynamics in

international relations that hampered the progress of the EU, such as the upward spiral

of rivalry between the US and China, the increase in economic and social inequalities, or

the disruption of societies affected by conflict with Libya, South Sudan, Syria, Ukraine,

and Yemen (Bargués, 2020; Biscop, 2020).

The Common Security and Defence Policy

The European Community Security Programme (ECSP) has become a crucial tool among

the various mechanisms of European foreign policy, and its operations are the most

visible manifestations of EU activity in fragile states (Cojocaru & Bursuc, 2020). However,

EU efforts regarding its crisis management operations and support mechanisms have

faced five main challenges that limit the action of the EU and its Member States (MS):

the time lag between events and European responses (Juncos & Blockmans, 2018);

cooperation with international partners in conflict prevention and peacebuilding

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operations (EEAS, 2017); civil-military coordination (EEAS, 2018); ensuring local

ownership (Christie, et al., 2018); and conflict sensitivity

(Bøås, et al., 2018).

Despite all these challenges, the CSDP's operations and missions have enabled the EU to

develop its capabilities in a number of crucial areas, such as Security Sector Reform

(SSR), the rule of law, civilian and military training, maritime security, and border

management. From Missiroli's (2017) perspective, these activities are fundamental to

crisis management and will likely become increasingly prominent in the coming years.

European action in Mali

Overview of international interventions in Mali

France was the driving force behind the Western and European commitment in Mali

(Debuysere & Blockmans, 2019a). Despite all indications that the crisis in Mali in 2012

could develop into a conflict with significant implications for all of Europe, France found

itself alone among the European powers in the military intervention in the country

(Skierka, 2013), and even “at the international level there were many reservations about

military intervention in Mali” (Ribeiro, et al., 2014). Nevertheless, France ended up

intervening unilaterally in Mali through Operation Serval in 2013. Operation Serval ended

in July 2014 and was followed by its successor, Operation Barkhane (Ministère des

Armées, 2021).

Besides France, there were other actors on the ground such as the UN, ECOWAS, the AU,

the USA, among others. With this wide range of actors operating in Mali, Debuysere and

Blockmans (2019a) identified three challenges that this multilateralism could bring to the

EU. Primarily, the lack of coherence in the response between institutional actors has

hindered effective conflict management. Secondly, the lack of coherence between the EU

and the Member States has affected the effectiveness of the EU's response, particularly

in terms of budgets, commitment, and the definition of strategic priorities. Finally, the

unilateralist tendencies of some actors, which end up limiting the EU's impact, such as

France, which quickly launched a unilateral mission in Mali (Operation Serval) shortly

after the 2012 coup d'état.

The European approach in Mali: Strategies and Operational Instruments

Over the past decade, the EU has been increasing its support for Mali through various

instruments. Within the context of the security-development nexus, the EU has two

missions under the CSDP – EUTM Mali and EUCAP Sahel Mali – and multiple financial

instruments to support the country's development. Furthermore, as existing challenges

in the Sahel region merged with other emerging security threats, several EU foreign

policy mechanisms were activated to formulate a political response to the problem

In this article, the sensitivity of the conflict encompasses both spaces between implementation and local

reception/perception.

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The European Union's Projection as a Global Actor Through

its Actions in the Sahel: The Case Study of Mali

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(Gstohl & Lannon, 2014, p. 50). The result emerged at the Foreign Affairs Council in

March 2011 with the adoption of the Strategy for the Sahel (ESDS).

Later, the migration issue also became a priority amidst the so-called “migration crisis”

that developed in 2015 in European territory, immediately following the significant

increase in the number of refugees arriving on European shores (Lucia, 2019). According

to Lucia (2019), this was one of the main events that led to a change in Brussels'

approach to the Sahel, leading to the creation of the Regional Action Plan (RAP) 2015-

2020.

The European Joint Program (JCP) 2020-2024 is the EU's latest strategy for Mali. Joint

programming is a process through which the European Commission, the European

External Action Service (EEAS), and the Member States jointly determine and develop a

strategic response for a particular country, in this case Mali, and draft a document

containing the strategic guidelines for European action, ideally replacing the bilateral

strategies of European countries (Galeazzi et al., 2013). Therefore, the JCP Mali should

be understood as a framework for the common objectives that the Member States and

European institutions have established as priorities for their development programs in

Mali for the period 2020-2024.

Finally, there are the two missions within the framework of the CSDP, already mentioned.

One military, EUTM Mali, and the other civilian, EUCAP Sahel Mali. Despite the

comprehensive approach, the two CSDP missions operate through different logics and,

according to interviews conducted by Eickhoff (2020), there were different interpretations

of their work environment and organizational responses.

Respondents to the EUCAP Sahel Mali mission expressed doubts about the Malian

government's commitment to the SSR. At the same time, they emphasized that there

was significant pressure for the mission to focus on the priorities of the European Member

States in the areas of migration and border control and counter-terrorism operations.

This follows the same line as Lopez (2017) argued: the Sahel Strategy tended to prioritize

the strategic interests of the EU, with potentially negative consequences for the ability of

CSDP missions and other European actors to take into account the priorities of the Sahel

countries, thus having negative effects on the sense of domestic ownership.

On the EUTM side, respondents emphasized the importance of fulfilling the mandate and

only supporting processes that favoured or promoted the Malian parties. “Adherence to

Malian priorities” was identified as the main guide for EUTM interactions with the Malian

parties, while also enabling them to exercise control over important factors in shared

activities such as, for example, the selection of trainees (Eickhoff, 2020).

EU financial assistance to Mali

The EU's financial instruments, established in the Multiannual Financial Framework (MFF)

2014-2020, have faced some difficulties regarding coherence and flexibility in responding

to the constantly changing international context (Debuysere & Blockmans, 2019b). In an

effort to address these difficulties, the EC developed a proposal for a new MFF

corresponding to the period 2021-2027, thus establishing the priorities and the overall

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budgetary framework for European external action through the Neighbourhood,

Development and International Cooperation Instrument (NDICI). The proposal aims to

bring together nine instruments and funds from the 2014-2020 MFF, as well as the EDF,

which is currently outside the MFF (Immenkamp, 2020).

The proposed simplification of the financing architecture for European external action is

designed to help the EU respond as effectively as possible to the growing number of

increasingly complex, multidimensional and rapidly evolving global challenges

(Immenkamp, 2020).

In the context of security and defence, the EU faces a paradoxical situation in its efforts

for peace and stabilization abroad. Despite being the largest provider of humanitarian

and development aid in the world and a major provider of military training missions

(currently with three missions that together mobilize more than 1,000 people), there is

a gap in the provision of military aid and equipment directly to third countries so that

they can take ownership of their own security (Morcos & Ruy, 2021).

This gap may be filled by the recent adoption of the European Peace Support Facility

(EPF), on which Member States reached an agreement at the end of 2020. Initially

proposed by former HR/VP Federica Mogherini in 2018, the facility aims to expand the

“toolbox” of European external action, allowing the EU to supply military equipment and

infrastructure directly to partner countries and to have “more responsibility as a security

provider in our region and beyond” (Mogherini, 2018). At the same time, it aims, in a

way, to guarantee the permanent availability of funds in order to allow for the rapid and

flexible mobilization of European resources (European Commission, 2018b).

In order to carry out a more in-depth analysis of the development of EU financial support,

data from 157 funding actions in the period 2011-2019 were compiled, divided among

the sectors of the PMESII analysis. From this analysis, it became evident that the priority

support sectors for the EU are the military, infrastructure and political sectors – which

together represent an allocation of 88.8% of EU funding in this period.

Prospects for European continued presence in Mali – SWOT Analysis

Strengths

The complex nature of the threats facing the EU necessitates a sober response that must

itself be complex and comprehensive. This may arguably have been the purpose of the

EU Strategic Policy launched in 2016.

Furthermore, as can be seen, since the beginning of the crisis in 2012, the EU has placed

the Sahel region, and consequently Mali, in an increasingly prominent position on its

foreign policy agenda. The European presence in Mali, notably through CSDP missions

and financial and humanitarian support, demonstrates the high degree of commitment

of the EU to the stabilization of the Sahel region. Reaching a common strategy for the

Sahel region, which identifies the main areas of interest for the entire EU, was a crucial

step in projecting European identity in the region.

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The new European Joint Program has renewed the European commitment to the

stabilization of Mali. Furthermore, the financial instruments available to the EU have

enabled continuous and consistent funding to support Mali since the beginning of the

crisis in 2012, both in terms of development and security.

In this sense, the EU demonstrates unity and a sense of convergence regarding its actions

in Mali. The presence of 11 Member States on the ground, the unprecedented investment,

and the fact that the EU faces a significantly complex scenario in several dimensions,

make Mali a "good training ground" (European Council, 2016) for European foreign policy.

Weaknesses

The various EU initiatives seem to tend, in a way, towards Brussels' priorities such as

terrorism, illicit trafficking, and refugees in particular. In this sense, several authors

(Peters, 2018; Cissé, et al., 2017) suggest that there seems to be a lack of clear

sensitivity to the conflict, resulting from the development of policies in Brussels with

limited consultation with local partners in Mali and government entities. Furthermore, the

conflict hinders accurate monitoring of developments in the country.

However, the EU must also recognize that its priorities – notably the fight against

terrorism and the increasing migration to European territory – may not necessarily be

aligned with the interests of the Malian state and the various segments of the local

population. This fact was demonstrated by the investigation carried out by Eickhoff

(2020) on missions within the framework of the CSDP, in which the divergences between

those that are the priorities for the EU and those of the Malian counterpart hinder the

development of the missions.

In this sense, as Bøås et al. (2018) investigated, there is a perspective that Mali is seen

as a laboratory for EU crisis response policies. This may suggest that there is limited

interest on the part of Member States in developing policies tailored to the Malian context.

However, if the intention is to promote a sense of local ownership, the EU should actively

seek to work with the ideas and viewpoints of Malians, “despite the different cultures and

divergence of values”.

Some members do not demonstrate the necessary political will or even deny the use of

military means (Simon et al., 2011). From a realistic point of view, it can be argued that

this lack of political will arises, on the one hand, from the fact that military missions are

very expensive and, on the other hand, from the self-interests of each of the EU Member

States, which may be divergent.

Opportunities

The EU's presence in Mali has resulted in a new impetus for European foreign policy.

Furthermore, there are other actors operating in the country, so it is important for the

EU to strategically position itself as a key partner in Mali's development, as Borrel (2020)

points out.

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The focus of European action should be on those areas where the EU can make a greater

contribution, those where the EU can make a difference. For example, when it comes to

renewable energies, the EU possesses the expertise, the technology, and the financing

capabilities. Sustainable development is the next great economic development (Borrell,

2020), and therefore, not only should the EU seek to share its experience and know-how

with Mali so that the country develops sustainably, but this will also be an investment

that could yield a significant return.

Thus, the European presence in Mali represents an opportunity for the EU to position

itself on the international stage as an important and distinct actor in its mode of action.

In this sense, the new multiannual framework 2021-2027, which includes the NDCIC and

the EPF, reinforces the idea of an EU with greater capacity and flexibility. At the same

time, the new EPF can represent a new role for the EU in the international system, since

it allows the supply of military equipment directly to third countries, something more in

line with what other powers such as the US and Russia, recognized for their hard power

capabilities, have done to date.

Threats

Some of the constraints on European action arise from factors external to the EU. Mali's

internal governance is weakened. On the one hand, it is a country with porous and large

borders. On the other hand, the current political crisis hinders dialogue between the EU

and the Malian government. Furthermore, the desert to the northwest has created a

porous border with Mauritania, the desert to the northeast a porous border with Niger

and Burkina Faso, and the mountainous terrain to the north a porous border with Algeria.

These porous borders have allowed drug trafficking to proliferate (Raineri & Strazzari,

2015; Rousseau, 2017).

As previously mentioned, armed groups in northern and central Mali resort to drug

trafficking to finance their rebellions and, more specifically, the costs of recruitment and

armament. Given that the European continent is the largest market for illicit drugs

originating from South America, the proximity of northern Mali's borders to southern

Europe makes the country an important transit point for narcotics (Rousseau, 2017).

Just as the porous borders of the North allow drug trafficking to flourish into the European

continent, they also encourage human trafficking and migration flows. Around 400,000

people have been displaced due to conflict and climate change in Mali. As a result, these

people seek refuge anywhere, including Europe.

At the military level, despite efforts to coordinate action through its CSDP, the EU largely

assumed a supporting role for France in Mali. Attempts to Europeanize the intervention

were compromised by local perceptions of neocolonialism and institutional constraints.

The inability to transfer security responsibilities to Malian authorities or regional actors

created a vacuum that was progressively filled by non-Western powers, particularly

Russia, whose growing presence signals an intensification of geopolitical competition in

the Sahel, in a context of growing distrust towards traditional Western actors (Campo,

2025).

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At the same time, some tensions between the ruling military junta and the EU, the

deteriorating security situation, and suspicions of ongoing human rights violations led to

the suspension of EUTM Mali in May 2024 by the EU. Furthermore, the type of actions

carried out by European forces raised internal doubts in the Member States (Lebovich,

2021).

Conclusion

As we can see, the EU's presence in Mali has been intensifying over the last decade,

emerging as one of the country's main partners in the fight against terrorism,

development, the promotion of human rights, and border control management.

Mali faces a complex conflict, where several factors exacerbate its effects. The PMESII

analysis carried out, although limited by the lack of current literature on some of the

sectors under analysis, allowed us to identify, within those factors, the structuring points

of the current conflict in Mali.

The EU then emerged as one of Mali's main partners in managing the crisis in the country.

We witnessed an attempt to streamline the European foreign policy process, revealing a

sense of unity and coherence among the Member States, a factor strictly necessary for

the success of European operations.

Through SWOT analysis, it was possible to observe that the EU, in its strengths, has

multiple instruments and strategies for its action in Mali, revealing a united and

convergent bloc in supporting Mali in crisis management and the country's development.

Regarding the prospects for opportunities for European involvement in Mali, the creation

of new instruments for foreign policy has revealed a renewed impetus for conflict

resolution. Thus, the EU intends to establish itself as a relevant actor in crisis

management. Finally, the European intervention can serve as a trial run for future

European interventions in other crisis scenarios.

There are several constraints to the EU's continued presence in Malian territory. The

persistent threats to European security posed by terrorism and mass migration put some

pressure on European action. At the same time, European action is limited by the local

perception of neocolonialism and institutional constraints that lead to a security vacuum

that is progressively filled by non-Western powers, whose presence is synonymous with

an intensification of geopolitical competition in the Sahel.

Nevertheless, the EU projects itself onto the international system as a relevant actor in

conflict management, through the application of its foreign policy instruments and its

commitment to multilateralism. The case of Mali has revealed the potential of its

instruments through their application in the highly complex scenario that the country

faces. Thus, through its presence in Mali, the EU aims to ensure the stability and security

of its immediate neighbourhood and European interests in an increasingly complex and

competitive world, while finding new impetus for the European project regarding its

common security and defence, towards a more autonomous and global EU. Global policy

is achieved through the political commitment of its Member States in participating in

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The European Union's Projection as a Global Actor Through

its Actions in the Sahel: The Case Study of Mali

Miguel Afonso Figueira Cerdeira de Freitas

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Thematic Dossier

European Union Security Governance:

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Abril 2025

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RECENSÃO CRÍTICA

BISCOP, SVEN (2019). EUROPEAN STRATEGY IN THE 21ST CENTURY –

NEW FUTURE FOR OLD POWER. LONDON / NEW YORK: ROUTLEDGE.

ISBN: 978-0-429-42744-2

JOÃO FERREIRA

jffferreira@academiafa.edu.pt

Cadete Aluno no Mestrado Integrado na Especialidade de Piloto Aviador.

Centro de Investigação da Academia da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto

Universitário Militar (Portugal). ORCID: 0009-0009-9788-8432

Em 2019, Sven Biscop publica European Strategy in the 21st Century, defendendo que

a UE precisa de pensar e agir estrategicamente num ambiente dominado pela competição

entre grandes potências.

Biscop aborda sobretudo o estado de indecisão paralisante da Europa enquanto potência.

Perante crises como o Brexit, a Ucrânia e a emergência de um sistema internacional mais

volátil, a postura de Biscop aproxima-se de um Realismo Ofensivo moderado: a União

Europeia se não estiver disposta a comportar-se como uma grande potência, estará

passivamente condenada às decisões estratégicas assumidas pelas outras potências de

alcance global [Estados Unidos da América (EUA) (a potência estabelecida), Rússia (a

potência em declínio) e China (a potência ascendente)(p. 13)].

Biscop não defende que a União Europeia (UE) imite as restantes potências. Defende que

a UE tem de reconhecer que as relações entre grandes potências baseiam-se no poder e

que, por isso, não pode abdicar de o usar estrategicamente. O objetivo não seria

abandonar princípios, mas usar poder como ferramenta política alinhada com os valores

europeus, orientada para objetivos como a segurança do continente e a estabilidade

internacional. É neste sentido que propõe uma estratégia unificada “a meio caminho

entre o idealismo sonhador” e o “pragmatismo sem princípios” (pp.2, 12 e 13).

A estrutura do livro reflete uma progressão primeiramente relativa a questões cernes e

basilares necessárias para o estabelecimento de uma grande estratégia europeia,

progredindo ao longo dos seus oito capítulos para estudos mais pormenorizados da

realidade concreta. Deste modo aposta-se fortemente na análise qualitativa via

exemplificação histórica e discussão de documentos de política europeia com o objetivo

de tornar a obra num auxílio concreto e pragmático à tomada de decisões políticas.

No Capítulo 1 (“Values and geopolitics”) é estabelecido o contraste entre tática e

estratégia (distinção que a Europa tem dificuldade em fazer), ilustrando-o com a crise

ucraniana: a Comissão Europeia conduz negociações comerciais de modo tecnicamente

impecável, mas como se decorressem num vazio geopolítico, ignorando que Moscovo as

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Abril 2026, pp. 110-115

Biscop, Sven (2019). European Strategy in The 21st Century – New Future for old Power.

London / New York: Routledge. ISBN: 978-0-429-42744-2

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interpretaria como um desafio estratégico e como parte de um jogo de soma-zero. Biscop

identifica uma “narrativa forte” europeia, assente num otimismo pós-2003 (Estratégia

Europeia de Segurança) que vê a difusão liberal de boa governação e democracia como

a via principal para a segurança. O problema, para o autor, não é a sinceridade dos

valores, mas a inconsistência entre retórica idealista e prática inevitavelmente

pragmática, geradora de incoerência e perda de credibilidade europeia.

“Strategy” é o segundo capítulo do livro, no qual Biscop se debruça sobre 3 questões

fulcrais à formulação de uma estratégia:

i) Os valores fundamentais da nossa sociedade são universais?

ii) Se sim, é do nosso interesse promovê-los ao resto do mundo?

iii) Novamente, se sim, na prática o que é que é promovido? De que forma se dá a

promoção e quais os objetivos finais?

Relativamente à primeira questão, Biscop argumenta que a igualdade nas suas três

dimensões: segurança (proteção física), económica (bem-estar material) e política

(liberdades e direitos individuais) - constitui o valor universal fundamental sobre o qual

a sociedade europeia se construiu. Embora a aspiração à igualdade seja universal, o

autor reconhece que a forma de implementação pode variar entre sociedades.

Quanto à segunda questão, defende que promover estes valores é do interesse europeu

porque estados democráticos bem governados não fazem guerra entre si e são

internamente estáveis, constituindo parceiros mais previsíveis.

Sobre a terceira questão, o autor critica a abordagem europeia pós-2003, identificando

uma lacuna entre o idealismo explícito da retórica e o pragmatismo implícito da prática.

A "condicionalidade positiva" funcionou na Europa de Leste (onde relações próximas com

a UE são vistas como regresso à normalidade democrática), mas fracassou na periferia

sul, onde evoca memórias coloniais. Biscop propõe então uma "realpolitik com

características europeias" ou "pragmatismo com princípios": cooperar como parceiros

iguais, independentemente do regime político, nas dimensões onde existam benefícios

mútuos, apostando que o aumento da igualdade económica e de segurança induzirá, com

o tempo, exigências de igualdade política (p.42).

No terceiro capítulo (“Europe and the (other) great powers”) realiza-se uma análise ao

posicionamento Europeu face ao paradigma multipolar previamente mencionado (EUA,

China e Rússia), com um foco acrescido na administração Trump, amplamente

transparente no estilo confrontacional e simultaneamente imprevisível e volátil. Na

política contemporânea coexistem ambos a cooperação e competição empregues de

acordo com os interesses e não com os valores. A grande mudança no paradigma é que

os interesses Norte Americanos deixam de coincidir naturalmente com os interesses

Europeus (o autor sustenta que esta foi a norma até ao final da Guerra Fria). Em termos

de centro de gravidade para a segurança dos EUA, a Europa passa de um papel vital para

um papel (somente) essencial.

A postura protecionista Americana oferece uma nova vulnerabilidade à China que poderá

ser instrumentalizada pela Europa por forma a estabelecer novas relações comerciais

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Abril 2026, pp. 110-115

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London / New York: Routledge. ISBN: 978-0-429-42744-2

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recíprocas, forçando Pequim a atuar conforme interesses mútuos com a Europa

nomeadamente a modelação do comportamento da Rússia, procurando estabilizar as

suas políticas externas, que embora para o autor não representem uma ameaça militar

direta para a Europa são persistentemente subversivas à esfera de influência da UE nos

países previamente soviéticos, procurando alcançar o enfraquecimento da coesão e

determinação Europeias.

No Capítulo 4 (“Europe and its neighbours”), Biscop sustenta que a UE deve abandonar

políticas gerais e separar claramente a vizinhança oriental e meridional. A Leste (Ucrânia,

Moldávia, Bielorrúsia, Geórgia, excetuando Arménia e Azerbaijão), a periferia é

“europeia”: há maior proximidade ao modelo europeu e esta condicionalidade tem melhor

probabilidade de produzir convergência, sobretudo quando existe (ou existiu) perspetiva

de adesão. Ainda assim, o autor recomenda avançar com prudência (“festina lente”) e

enquadra o espaço intermédio entre UE e Rússia como “Zwischeneuropa” (p.81), onde a

prioridade deve ser salvaguardar a soberania dos parceiros (capacidade de escolha sem

coerção, tanto Europeia como Russa), sem aceitar a pretensão russa de exclusividade.

No Sul, o diagnóstico é mais cético. Biscop argumenta que a condicionalidade europeia

é frequentemente percepcionada como continuidade de colonialismo/imperialismo, o que

reduz legitimidade e tração política. Neste contexto, critica o recurso crescente à

“resiliência” como princípio orientador: por ser defensivo e pouco preciso, pode deslizar

para uma lógica de “Estado-tampão” (buffer state) e deixa ambígua a pergunta

“resiliência de quem” (sociedade, Estado ou regime), arriscando que “estabilização”

signifique, na prática, reforço de aparelhos coercitivos potencialmente usados contra o

próprio governo (p.84).

No Capítulo 5 (“Europe, military power, and NATO”), Biscop defende uma doutrina de

intervenção mínima: usar força fora do território europeu apenas quando indispensável

e quando outros instrumentos não bastem, orientada por três prioridades (bens comuns

globais, prevenção de spillover e defesa da soberania de parceiros).

Intervenção mínima não é sinónimo de indiferença, implica diplomacia e coerção

económica e uma leitura não automática da Responsability to Protect (R2P). Em termos

de capacidades, o problema europeu está menos no efetivo e mais nos strategic enablers

(projeção, Intelligence, Surveillance, reabastecimento, comunicações). Na relação UE-

NATO, o autor destaca a dependência de enablers norte-americanos como fator limitativo

à autonomia europeia.

Para o Capítulo 6 (“European Defence and maybe even a European army”), a hipótese

de um “exército europeu” serve para expor o problema central: a fragmentação das

forças nacionais produz duplicações e reduz capacidade operacional. Biscop critica o

benchmark dos 2% do PIB se não houver orientação para lacunas prioritárias e contributo

efetivo para operações conjuntas. Defende igualmente a integração (não apenas

interoperabilidade), começando por enablers e por um planeamento comum “como se”

existisse uma força única. O European Defense Fund (EDF) é apontado como incentivo

para projetos multinacionais e para orientar esforços nacionais, mas o autor reconhece

potenciais entraves político-industriais (nomeadamente o protecionismo comercial de

cada país) e o risco de se criarem mais rótulos burocráticos sem integração efetiva.

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Sucede-se o Capítulo 7 (“Brexit, Strategy, and the EU / Britain takes leave”) no qual o

autor esclarece que o Brexit foi prejudicial para a UE, mas muito mais impactante para

o Reino Unido a nível de política externa e de defesa. O Brexit é antitético em relação ao

historial estratégico Inglês após a segunda guerra (onde a promoção de uma Europa

forte era encarado como pré-requisito para a segurança da própria Grã-Bretanha). Biscop

critica fortemente a posição Inglesa, explicitando que qualquer oportunidade de a Grã-

Bretanha voltar a atuar numa anglosfera ou como um “deputy sheriff” (p.159) dos EUA

é numa posição de menor interesse defensivo dado a partilha das ameaças com o

continente Europeu. Recomenda minimizar o impacto do afastamento da Grã-Bretanha

através de uma parceria estratégica no Common Foreign and Security Policy (CFSP)

através de um assento sem voto com o compromisso prévio a posições comuns com

potencial contribuição orçamental. Para a Common Security and Defense Policy (CSDP)

a participação poderia ser caso a caso.

No Capítulo 8, Biscop liga fragilidades internas à capacidade externa da UE. A ansiedade

perante as eleições francesas de 2017 serve para ilustrar como choques políticos e

domésticos podem condicionar a ação externa. Paralelamente, o avanço do populismo e

a erosão do Estado de direito (ex.: Hungria) abrem fissuras exploráveis por potências

externas (salienta-se a intrusão da energia russa e do capital chinês).

Perante uma EU insuficientemente coesa propõe a admissão de um grupo-núcleo de

países [o eixo Franco-Alemão mais quaisquer estados dispostos a esforços conjuntos em

várias áreas (económicas, financeiras, sociais e defesa)] como segunda melhor opção,

caso os 27 não trabalhem com a união pretendida. Reconhece que realisticamente, nem

todos os estados avançarão ao mesmo ritmo, existindo o risco de alimentar

ressentimentos nos países que não partilhem das mesmas visões estratégicas (ênfase no

Leste Europeu). Deverá ser uma escolha inclusiva (permitindo que outros se juntem

posteriormente) e não exclusiva (abandonando os hesitantes). Este modelo só valerá a

pena perante medidas suficientemente grandes.

Finalmente, critica a implementação da Estratégia Global: opera ao nível de grande

estratégia ("Política com P maiúsculo"), mas a UE tem-se focado em procedimentos ("p

minúsculo")(p.164). Cita o estratega britânico Liddell Hart na menção à aquiescência

hesitante como travão constante ao progresso.

Os estados-membros subscrevem propostas sabendo que não têm intenção real de

implementá-las. A UE hesita em usar o poder que possui. O objetivo não é copiar outras

grandes potências, mas usar poder europeu para prosseguir uma grande estratégia

distintiva e uma agenda positiva para política mundial.

O principal mérito de Sven Biscop reside na clareza do diagnóstico e na praticidade que

impõe ao debate europeu sobre “autonomia estratégica”. O autor conduz o tema à

articulação entre fins, meios e prioridades e mostra que a incoerência europeia não

decorre de falta de recursos, mas de falhas de vontade, organização e tradução política.

Essa abordagem tem valor pedagógico e utilidade para decisores políticos (assim era

pretendido, evitou criar “arte por arte”). Evita tanto o moralismo como o cinismo e, ao

fazê-lo, oferece uma ponte robusta entre valores e interesses: os primeiros delimitam o

aceitável e conferem legitimidade, enquanto os segundos ordenam prioridades e exigem

capacidade de execução.

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Biscop, Sven (2019). European Strategy in The 21st Century – New Future for old Power.

London / New York: Routledge. ISBN: 978-0-429-42744-2

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Um segundo ponto forte é a orientação operacional e concreta das propostas. Biscop não

apela a abstratos irrestritos, procura os pontos chave para corrigir o problema recorrente

da fragmentação europeia resultante na conversão da despesa em capacidades inferiores

ao potencial agregado. A insistência nos strategic enablers é particularmente relevante

porque desloca o debate do número de tropas para as condições reais de projeção e

sustentação onde a dependência externa é mais penalizadora. A mesma lógica está

presente na doutrina de intervenção mínima: ao recusar automatismos (incluindo no

quadro da R2P), Biscop introduz prudência estratégica num espaço político

frequentemente tentado por respostas simbólicas (que por vezes são custosas).

Adicionalmente, o interligar da coesão interna à credibilidade externa é um tema

pertinente e bem explicado pelo autor. A base social e institucional é o que

fundamentalmente permite sustentar escolhas externas difíceis, custos de defesa e a

capacidade de decisão coletiva. Ao explorar a relação de dependência que o meio externo

tem do meio interno, Biscop mostra que o poder europeu não é apenas militar, é também

legitimidade política e resiliência institucional.

Posto isto, o livro apresenta fragilidades relevantes. A primeira prende-se com a

subestimação das restrições políticas à integração: embora o autor reconheça que

soberania e interesses nacionais bloqueiam a ação europeia, por vezes trata estes

obstáculos como problemas de racionalidade ou de desenho institucional. Na prática,

integração em defesa e política externa envolve custos redistributivos (industriais,

orçamentais e decisórios) que criam vencedores e perdedores, gerando resistências

estruturais. A proposta de integração gradual é plausível, mas o livro poderia aprofundar

mais como alinhar incentivos domésticos e ultrapassar os mecanismos que reproduzem

a fragmentação.

Em segundo lugar, embora o diagnóstico geopolítico seja consistente, a análise das

estratégias das grandes potências rivais tende, por vezes, a funcionar sobretudo como

pano de fundo para a reforma europeia. Isso reduz a granularidade com que o leitor

percebe trade-offs concretos (por exemplo, riscos de escalada com a Rússia ou

dependências económicas/tecnológicas), deixando a sensação de que o comportamento

dos rivais aparece “explicado” em função das insuficiências europeias (isto pode gerar

uma atribuição excessiva de causalidade à variável “Europa”, subestimando

determinantes autónomos nas estratégias de Rússia/China/EUA). Uma terceira limitação

está no equilíbrio entre valores e interesses. A fórmula “a meio caminho entre idealismo

sonhador e pragmatismo sem princípios” é intelectualmente apelativa, mas o livro deixa

relativamente em aberto o problema mais difícil: como hierarquizar valores quando

entram em rota de colisão direta com interesses vitais, sobretudo nas relações com

regimes autoritários que controlam recursos, rotas ou mercados críticos. Biscop é claro

ao recusar o abandono dos valores, mas a tradução dessa compatibilização em critérios,

linhas vermelhas e custos aceitáveis poderia ser mais desenvolvida para evitar que a

proposta permaneça parcialmente programática.

Por fim, a própria opção metodológica - qualitativa e orientada para policy, ancorada em

documentos e casos - é simultaneamente uma vantagem e um limite. A vantagem é a

legibilidade e utilidade para decisores; o limite é a menor ambição demonstrativa: a

seleção de casos ilustra bem o argumento, mas discute menos hipóteses alternativas. A

estrutura também reforça a coerência do argumento ao progredir de fundamentos para

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

VOL 16, Nº. 2, TD4

Abril 2026, pp. 110-115

Biscop, Sven (2019). European Strategy in The 21st Century – New Future for old Power.

London / New York: Routledge. ISBN: 978-0-429-42744-2

João Ferreira

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capacidades, mas cria algum desequilíbrio, com maior densidade nos capítulos de defesa

e meios (capítulos 5 e 6).

Em avaliação final, “European Strategy in the 21st Century” cumpre com sucesso o

objetivo de reintroduzir pensamento estratégico no debate europeu e de traduzir

“autonomia” em escolhas concretas e verificáveis. O valor fulcral do livro está na

combinação entre clareza conceptual e propostas operacionais, mesmo quando algumas

enfrentam obstáculos políticos substanciais. A crítica de Biscop ao intervalo entre

proclamação e execução é bem sintetizada na citação de Liddell Hart sobre a

“aquiescência hesitante” que trava o progresso: Estados-membros subscrevem objetivos

sem intenção real de os implementar. Por isso, a obra é particularmente útil como

instrumento de orientação e debate, não por oferecer uma solução simples, mas por

clarificar o que está em jogo quando a UE prefere procedimentos à implementação efetiva

de uma grande estratégia e hesita em usar o poder que possui.

Como citar esta recensão crítica

Ferreira, João (2026). Biscop, Sven (2019). European Strategy in The 21st Century – New Future

for old Power. London / New York: Routledge. ISBN: 978-0-429-42744-2. Janus.net, e-journal of

international relations. Thematic Dossier - European Union Security Governance: from Integration

to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, Abril de 2026, pp. 110-115. DOI

https://doi.org/10.26619/1647-7251.01.DT03226