OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubro 2024)

232

A COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO: PRÁTICAS E DESAFIOS DA

COOPERAÇÃO ENTRE MOÇAMBIQUE E BRASIL (1975-2022)

FÁTIMA CHIMARIZENI PAPELO

fatimacardoso31@gmail.com

Professora de Questões Contemporâneas das Relações Internacionais na Pós-Graduação e

História das Relações Internacionais na Escola Superior de Relações Internacionais (ESRI) da

Universidade Joaquim Chissano (Moçambique). Doutorada em Estudos Estratégicos

Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2420-0309.

ANDRÉ LUIZ REIS DA SILVA

reisdasilva@hotmail.com

Professor Associado no Curso de Graduação em Relações Internacionais da Universidade Federal

do Rio Grande do Sul (Brasil) e dos Programas de Pós-Graduação em Ciência Política (UFRGS) e

Estudos Estratégicos Internacionais (UFRGS). Bolsista de Produtividade do CNPq (PQ2). CV

Lattes: http://lattes.cnpq.br/6302611515385123;

ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2593-1189.

Resumo

A cooperaco Sul-Sul  uma alternativa atraente para os países africanos gerirem os

problemas enfrentados com os actuais mecanismos de ajuda externa. Entretanto, caracteriza-

se pela volatilidade, isto é, a sua intensidade oscila no tempo e no espaço. Na sua relação

com o Brasil, Moçambique depara-se com uma diminuição recente do engajamento do Brasil.

Embora tenham sido assinados acordos de cooperação entre os dois países em diversas áreas,

no início do milénio 2000, o cenário de mudança de governo no Brasil expôs a vulnerabilidade

da cooperação entre ambos. Devido à postura anti-globalista do Presidente Bolsonaro, o

projecto de inserção internacional do Brasil à escala global foi abandonado, o que afectou

diretamente a cooperação com Moçambique. Visto que Moçambique tem o Brasil como um

parceiro estratégico, a redução do engajamento político deste último obriga o primeiro a

repensar estratégias de desenvolvimento no contexto da cooperação Sul-Sul. Este

distanciamento político de ambos não é novo, tende a reproduzir-se num contexto

internacional diferente, afectando negativamente as expectativas de Moçambique. Com o

propósito de aprofundar a compreensão sobre as dinâmicas da cooperação para o

desenvolvimento a nível da periferia, este artigo investigou, com base na análise documental

e em entrevistas, as práticas comuns e os desafios inerentes da cooperação entre Moçambique

e Brasil.

Palavras-chave

Cooperação Sul-Sul, desenvolvimento, Brasil, Moçambique.

Abstract

South-South co-operation is an attractive alternative for African countries to manage the

problems they face with current foreign aid mechanisms. However, it is characterised by

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

233

volatility, i.e. its intensity fluctuates over time and space. In its relationship with Brazil,

Mozambique has seen a recent decrease in Brazil's engagement. Although cooperation

agreements were signed between those countries in various areas at the beginning of the

millennium 2000, the change of government in Brazil exposed the vulnerability of cooperation

between the two. Due to President Bolsonaro's anti-globalist stance, Brazil's international

insertion project on a global scale was abandoned, which directly affected cooperation with

Mozambique. Since Mozambique has Brazil as a strategic partner, the reduction in the latter's

political engagement forces the former to rethink development strategies in the context of

South-South cooperation. This political distancing between the two is not new, but tends to

be reproduced in a different international context, negatively affecting Mozambique's

expectations. With the aim of gaining a deeper understanding of the dynamics of development

co-operation on the periphery, this article investigated the common practices and inherent

challenges of co-operation between Mozambique and Brazil, based on documentary analysis

and interviews.

Keywords

South-South co-operation, development, Brazil, Mozambique.

Como citar este artigo

Papelo, Fátima Chimarizeni & Silva, André Luiz Reis da (2024). A Cooperação para o

Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre Moçambique e Brasil (1975-2022).

Janus.net, e-journal of international relations. VOL 15, Nº.1, Maio-outubro, pp. 232-248. DOI

https://doi.org/10.26619/1647-7251.15.1.13

Article received on March 30, 2023, and accepted for publication on September 13, 2023.

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

234

A COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO:

PRÁTICAS E DESAFIOS DA COOPERAÇÃO ENTRE MOÇAMBIQUE

E BRASIL (1975-2022)

FÁTIMA CHIMARIZENI PAPELO

ANDRÉ LUIZ REIS DA SILVA

Introdução

Existem diferentes modelos de cooperação internacional para o desenvolvimento. No que

diz respeito à cooperação entre Estados, a cooperação Norte-Sul representa o modelo

tradicional, através do qual os países do Norte firmam parcerias de cooperação em

determinados domínios, seja económico, político ou social, enquanto que a cooperação

Sul-Sul representa um modelo mais recente de cooperação internacional, em que os

países do Sul global tendem a estabelecer parcerias uns com os outros, em diversas

áreas. Esse último modelo de cooperação internacional constitui uma nova abordagem

que envolve o incremento de relações entre Estados periféricos e, por vezes, envolve

cooperação erodida entre tais Estados. Embora os dois modelos tendam a funcionar em

simultâneo, a recente dinâmica da cooperação para o desenvolvimento, a nível da

periferia e da semi-periferia, ganha desenvoltura própria que requer devida compreensão

(Wallerstein, 1975; 1985). Uma das formas de relações entre países periféricos (ou em

desenvolvimento) é a cooperação Sul-Sul.

Embora a relação entre países periféricos também possa estar pautada por subordinação,

um dos elementos centrais é que emerge o fenómeno da cooperação Sul-Sul, com o

estabelecimento de uma relação menos assimétrica e com maior potencial de negociação

equilibrada e de benefícios mútuos. Assim, a cooperação Sul-Sul tornou-se um

importante instrumento de concertação política e promoção de desenvolvimento

alternativo às relações tradicionais com os países do centro capitalista. A cooperação Sul-

Sul não tem um conceito plenamente definido, mas incorpora algumas características.

Pode incluir na sua agenda uma ampla gama de formas de cooperação entre países em

desenvolvimento, tanto com finalidade de reforço político mútuo, como promoção de

cooperação técnica e desenvolvimento em diversos sectores (Milani & Carvalho, 2013).

Neste contexto, o Brasil e Moçambique têm interesse e actuam no formato de cooperação

Sul-Sul. Desde a década de 1970, o Brasil utiliza o mecanismo de cooperação Sul-Sul

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

235

como instrumento de inserção internacional. Estas estratégias de cooperação Sul-Sul

permeiam tanto o meio bilateral, quanto multilateral. Isto é, procurou-se uma

aproximação dos países do Sul quer através de mecanismos multilaterais (com destaque

para as negociações no âmbito da Organização Mundial do Comércio, OMC), quer através

de acordos bilaterais. A formação de parcerias estratégicas entre o Brasil e países em

desenvolvimento, criando planos de acção para a cooperação, está incluída nessa

estratégia (Saraiva, 2007). Ademais, a cooperação Sul-Sul ganhou destaque na política

externa brasileira na primeira década do milénio com a ampliação do número de

parceiros, de projectos e de recursos empregues, principalmente com países africanos.

Já Moçambique caracteriza-se por apostar na cooperação Sul-Sul como alternativa de

impulso ao desenvolvimento. Desde 1975, ano da independência de Moçambique, a

cooperação Sul-Sul tem sido usada por este país como estratégia de desenvolvimento

(Gomes, 2023; Uache, 2023). A sua materialização envolveu acções bilaterais e

multilaterais. Assim, Moçambique estabeleceu relações com Estados vizinhos do Sul

como a Tanzânia, Zâmbia, Botswana, entre outros. Igualmente, formou parcerias em

fóruns multilaterais como o Grupo dos 77, os Não Alinhados, a Organização da Unidade

Africana, a Conferência de Coordenação e Desenvolvimento da África Austral (Gomes,

2023; Uache, 2023). Entretanto, a intensificação da cooperação desenvolvida entre

Moçambique e Brasil, nos finais da década 1990 e início do milénio 2000, realçou e

aprofundou a dinâmica da relação entre ambos os países, marcando o início de novos

projectos envolvendo países que outrora tinham reduzida proximidade.

Assim, apesar da cooperação entre Moçambique e Brasil ter iniciado no ano da

independência de Moçambique (1975), surge no novo milénio uma nova característica

marcante da relação entre ambos os países. A cooperação mostra-se, nessa altura

incrementada, sendo contudo posteriormente reduzida. A mudança de governo no Brasil,

que se deu com a subida do Governo de Dilma Rousseff (2011-2016), Michel Temer

(2016-2018) e, posteriormente, Jair Bolsonaro (2019-2022), alterou o fluxo de

cooperação entre ambos os países, dando lugar a uma significativa redução de

engajamento do Brasil. Esta variação na intensidade da cooperação entre Moçambique e

Brasil, coloca em causa os interesses estratégicos de Moçambique uma vez que este país

considera o Brasil como um parceiro estratégico.

Este estudo tem o objectivo de analisar a dinâmica das relações entre Moçambique e o

Brasil, nos marcos da cooperação Sul-Sul, a fim de compreender até que ponto é afectada

pela mudança de governo brasileiro. Para tal, recorreu-se ao método qualitativo

sustentado pela perspectiva histórica, pelo método comparativo, pela revisão

bibliográfica e pela realização de entrevistas a fim de compreender as dinâmicas da

cooperação entre Moçambique e Brasil, no tempo e no espaço. Questões como i) quais

são as práticas comuns da cooperação entre ambos?; e ii) que desafios resultam da

cooperação entre Moçambique e Brasil? O objectivo radica na análise das implicações

dessas questões nas perspectivas de desenvolvimento de Moçambique.

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

236

Cooperação entre Moçambique e o Brasil: Primeiras Iniciativas e

Reacções

O Estado brasileiro, face ao processo de descolonização de África, continuou apoiando a

Europa, sendo a favor da França quando este país começou por se opor à independência

da Tunísia, Marrocos e Arglia. A diplomacia brasileira assistiu como “espectadora

passiva” aos processos de descolonizaço (Penna Filho & Lessa, 2007, p.61-62). No

entender de Ferreira (2011), o Brasil observou silenciosamente a independência de 17

países africanos em 1960, não tendo prestado atenção a quanto as nações africanas se

estavam a organizar naquele momento. Tanto a Conferência de Bandung como o início

da Guerra-Fria tinham trazido um novo ângulo para as relações internacionais, diferente

do existente Leste-Oeste. No entanto, África não tinha valor político para o Brasil, pois

as relações económicas que ocorriam entre a Europa e a África, eram vistas como

potencialmente concorrentes com o Brasil em termos de fornecimento de produtos de

exportação. Concomitantemente, o governo brasileiro também apoiava o colonialismo

português, pois desde 1953 havia assinado o “Tratado de Amizade e Consulta com

Portugal” que consagrava a comunho espiritual e política entre ambos e que

condicionava as acções da diplomacia brasileira, que consultava Portugal os

posicionamentos internacionais (Ferreira, 2011; Santos, 2014).

A grande viragem nas relações do Brasil para África ocorreu nos Governos de Jânio

Quadros (1961) e João Goulart (1961-1964), com um expressivo avanço nas relações

com o continente africano. Em 1961, o governo de Jânio Quadros formulou uma política

externa denominada de Política Externa Independente (PEI), mantida pelo governo de

João Goulart. O núcleo ideológico básico da PEI assentava nos princípios da auto-

determinação, no planeamento económico, na não intervenção e na descolonização

completa (Silva e Riediger, 2016: 106). Mas restaram as ambiguidades em relação a

Portugal e à África do Sul. O Brasil condenava o racismo e o colonialismo, mas não votava

pelas sanções contra esses países. A África do Sul representava 70% das exportações

brasileiras para o continente. Pressionado pelos interesses portugueses, o Brasil

permaneceu apoiando Portugal, embora de forma ambígua, na questão da

descolonização angolana, mas não por muito tempo (Saraiva, 2012).

Com a implantação do regime militar no Brasil, em 1964, ocorreu um novo afastamento

em relação a África (Silva, 2004). Nesse período, aumentou o apoio do Brasil à política

africana portuguesa. África tornava-se, aos olhos dos formuladores da política exterior

do Brasil pós-golpe de 1964, um lugar vulnerável às influências comunistas. Entretanto,

as relações comerciais mantiveram-se e, crescentemente, no inicio dos anos 1970,

ocorreu uma reafirmação da diplomacia africana do Brasil. Em julho de 1974, o Brasil

reconheceu a Guiné-Bissau como um Estado independente, mesmo antes das conclusões

das negociações entre Portugal e a Guiné. Além disso, em março de 1975, o Brasil foi o

primeiro país a estabelecer relações diplomáticas com Angola, cuja independência

ocorreria apenas em novembro desse ano. A partir desse momento, África passara a ser

importante para a política externa brasileira. Politicamente, o continente africano era

fonte potencial de apoio para demandas comuns no diálogo Norte-Sul e em outros órgãos

multilaterais. Economicamente, significava mercados para produtos brasileiros, em

especial os industrializados (Silva, 2007).

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

237

Para o caso das relações diplomáticas com Moçambique, estas ocorreram, inicialmente,

num contexto de ressentimento e desconfiança por parte de Moçambique em relação ao

Brasil. Esse contexto era oriundo do passado sensível que caracterizou a relação entre

as duas partes. Melo (2009: 113) aponta que:

Em 1963, justamente para dar a conhecer ao público brasileiro o drama da

guerra anticolonial, a Frelimo havia aberto um escritório no Rio. Aquela

representação diplomática oficiosa de um país ainda não independente,

correspondia, em sentido inverso,  representação diplomática formal que

agora queríamos abrir num país cuja independência ainda não estava

completa. Mas em 1964, o escritório da Frelimo no Rio foi varejado pela

polícia, e seus funcionários presos e seviciados. Mais: foram ameaçados de

expulsão para Portugal, onde iriam cair nas masmorras da PIDE. E tão

desastrosa expulsão só não se consumou porque Leopold Senghor, Presidente

do Senegal, intercedeu junto ao Brasil, em favor da Frelimo…Por tudo isso,

Moçambique sempre havia esperado o apoio do Brasil que, moralmente,

valeria muito perante Portugal, perante o mundo. Assim, o voto de abstenção

do Brasil na ONU nunca foi bastante. Um voto afirmativo do Brasil em favor

de Moçambique provavelmente teria paralisado o braço armado português,

poderia talvez ter permitido que Moçambique em menos tempo visse a guerra

terminar e ganhasse a independência.

Entretanto, embora a relação entre Moçambique e Brasil tenha sido caracterizada por

uma forte agenda assente no comércio exterior, entre 1975 e 1986, foi resultado da

insistência, por parte do Brasil, de cooperar com Moçambique, com Angola a ter um

importante papel para que Moçambique se abrisse às relações com o Brasil (Santos,

2014; Melo, 2009). Melo (2009: 114) afirma que “a Frelimo queria primeiro ver como o

Brasil iria se comportar em Angola, agora que l abriríamos uma Representaco Especial.

As relaces com Moçambique dependeriam certamente do que fizssemos em Angola. E

relaces de confianca com a frica Negra, a mais longo prazo, o Brasil s poderia ter

caso se entendesse bem com os novos países que falam portugus naquele continente”.

As relações diplomáticas entre Moçambique e Brasil foram formalizadas a 15 de

Novembro de 1975 com a abertura da embaixada brasileira em Maputo e o papel

desempenhado pelos dois primeiros embaixadores, primeiro Ronald Leslie Moraes Small,

depois Ítalo Zappa. O governo de Ernesto Geisel (1974-1979) abriu linhas de crédito no

Banco do Brasil para Moçambique importar produtos industrializados brasileiros. Desse

modo, até 1979, o financiamento brasileiro para Moçambique era o maior disponibilizado,

com mais de 100 milhões de dólares, valor não superado por nenhum outro país (Morais,

2019). Não obstante, em relação à cooperação, os governos do Brasil e Moçambique

tinham perspectivas bastante diferentes. O Brasil estava disposto a agir rápido por meio

de projectos de cooperação para os anfitriões esquecerem o passado e abrirem as portas

para que as empresas brasileiras pudessem desenvolver negócios como, por exemplo,

os dois projectos agrícola e de irrigação, no valor de 8 milhões de dólares, que a empresa

Geoténica estava a desenvolver na Beira. Moçambique propunha uma cooperação mais

estruturada e pontual para o desenvolvimento do país, conforme Sérgio Vieira

(presidente do Banco de Moçambique) destacava: “ajuda na prospecço e exploraço de

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

238

petróleo e carvão, a cooperação no campo agrícola de irrigação, pecuária e construção

de barragens” (Santos, 2014: 289).

Em 1980, o Ministério das Relações Exteriores convidou quarenta empresários brasileiros

para uma viagem a Moçambique e demais países da África Austral visitados pelo

chanceler, para avançar na política de aproximação com o continente africano. Do lado

moçambicano, também se notou maior interesse para avançar com as incipientes

relações. Em retribuição à visita do chanceler, o governo frelimista enviou ao Brasil, em

Dezembro de 1980, o governador do Banco de Moçambique, Sérgio Vieira. No ano

seguinte, em 1981, o Ministro dos Negócios Estrangeiros de Moçambique, Joaquim

Chissano, visitou Brasília, onde teve um banquete oferecido e se reuniu com o presidente

João Figueiredo (1979-1985), com a presença de Ítalo Zappa (apesar de já não ser

embaixador em Maputo).

Firmou-se, nessa altura, o Acordo Geral de Cooperação entre a República de Moçambique

e a República Federativa do Brasil. Entre os compromissos em Brasília, Rio de Janeiro e

São Paulo, Chissano reuniu-se na última cidade com empresários da Câmara de Comércio

Afro-Brasileira (a convite do empresário Adalberto Camargo, que estava na comitiva de

Guerreiro um ano antes), na qual se trataram de interesses comerciais.

Foi na altura da presidência de Figueiredo que Moçambique assinou o primeiro acordo de

cooperação com o Brasil, a 15 de Setembro de 1981, promulgado a 9 de Junho de 1984

(Bussoti & Macamo, 2018). Este acordo pretendeu fomentar a cooperação bilateral nos

sectores económico, científico, técnico e cultural, incluindo, acções práticas de formação

do profissional. Uma comissão mista permanente foi encarregue de acompanhar e

dinamizar o acordo. Trata-se de um documento bastante genérico, mas que constitui o

instrumento fundamental em termos de identificação dos eixos que iriam orientar as

relações bilaterais entre os dois países (Bussoti & Macamo, 2018). A assinatura desse

acordo foi antecedida pela visita de Chissano ao Brasil, em 1980, que visava ampliar as

parcerias internacionais de Moçambique.

Em 1985, face às crises internas e a necessidade de abertura da economia moçambicana,

o presidente Samora Machel (1975-1986) estava mais propício ao diálogo com diferentes

países. Em Abril de 1986, Machel fazia um esforço maior de aproximação: enviou ao

Brasil o ministro Armando Guebuza para levar uma carta ao presidente José Sarney

(1985-1990). Na mensagem, Machel traçou um esboço das dificuldades enfrentadas pelo

seu país, estrangulado entre a crise económica – legada pelo sistema colonial - a soma

aos fracassos da política económica do governo e à seca que se abatia sobre Moçambique

– e às consequências da guerra com o movimento militar oposicionista, a Renamo.

Durante 11 anos como chanceler do governo de Samora Machel, Chissano conduziu, na

segunda metade da década de 1970, as relações com o Bloco Leste, blocos multilaterais

(Conferência de Coordenação do Desenvolvimento da África Austral/SADCC, Países da

Linha da Frentes e Grupo dos Países Não-Alinhados) e tentou, sem sucesso, integrar o

Conselho de Ajuda Mútua Económica/CAME, na sequência da orientação político-

ideológica do partido-Estado. Porém, o que de facto marcou essa fase de transição foi a

morte trágica de Samora Machel no final de 1986. A sua morte encerra uma era, chamada

pela historiografia moçambicana de “Primeira República”, na qual o governo era

fortemente dependente da personalidade do líder. Pela habilidade no diálogo

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

239

internacional e por ser figura respeitada na cúpula do Partido, Chissano substituiu Machel.

Assim, na segunda metade da década de 1980, perante as urgentes necessidades

económicas e sociais, Chissano conduziu uma política pragmática de abertura ao diálogo

com os países ocidentais e reforçou o relacionamento com os Não-Alinhados, incluindo o

Brasil, abriu a transição de uma economia socialista atrasada para o capitalismo e

promoveu diálogo para uma cultura de paz com os países vizinhos (Santos, 2014).

Concluindo, na primeira metade dos anos 1980, a crise do sistema socialista, a perda de

apoio do Leste, e a par da crise interna levaram as relações diplomáticas de Moçambique

a serem reorientadas para o Ocidente (Ottaway, 1988, Abrahamsson & Nilsson, 1998),

o que exigiu uma habilidosa reorientação da diplomacia. Aqui, a diplomacia moçambicana

foi redesenhada na sua concepção de forma a albergar relações com Estados que outrora

se encontravam fora da lista de parceiros de cooperação de Moçambique, entre os quais

alguns dos Estados do Ocidente. Nota-se aqui que Moçambique não abandonou os laços

de cooperação que estabelecia com seus antigos parceiros, como é o caso de Estados

socialistas, o que se verifica nesta fase é um alargamento de parceiros de cooperação

com vista a diversificar potenciais fontes de apoio para a realização dos objectivos de

Moçambique. Esses factos marcam a reorientação da Política externa moçambicana.

Ademais, Moçambique iniciou a década 1990 carregando novos interesses como

resultado do ajuste nas suas políticas. Para além de incentivar o comércio com os Estados

vizinhos e outros, procurou capitalizar os seus recursos internos através da abertura para

ao Investimento Directo Estrangeiro e estabilidade política interna. Mas é no início do

novo Milénio (2000) que a política externa moçambicana foi mais eficaz para, por um

lado, intensificar a atracção de investimento directo estrangeiro, a fim de responder às

necessidades internas de desenvolvimento e, por outro lado, consolidar a cooperação

económica regional. Nesse contexto, a indústria extractiva tornara-se a aposta principal

do Estado para responder às demandas de crescimento económico e possibilitar a

integração na economia global.

Esta nova fase da política externa de Moçambique visava a busca de financiamento ao

desenvolvimento, materializada pela diplomacia económica e pela valorização da

cooperação Sul-Sul. É no contexto internacional, caracterizado pela redução do poder

das potências tradicionais europeias, impulsionadas pela divisão entre unipolaridade e

multipolaridade, que Moçambique se aproximou de Estados Ocidentais e outros próximos

para intensificar relações diplomáticas e económicas, estreitando os laços de cooperação

com o Brasil.

Assim, ao longo do século XX, as relações entre Brasil e Moçambique caracterizavam-se

por um relativo afastamento, principalmente marcadas pelo posicionamento brasileiro de

apoio a Portugal na questão da independência das colónias africanas. Esse cenário foi

alterado, primeiro devido a aproximação do Brasil com os Estados africanos, que adquiriu

maior grau de profundidade a partir do início do século XXI, motivada também pela

importância que os Estados africanos ganharam para o alcance dos objectivos de política

externa do Brasil, como veremos a seguir.

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

240

Investimento como Instrumento de Cooperação

A área comercial firmou-se como o primeiro alicerce das relações entre Moçambique e

Brasil. Segundo Santos (2014), desde 1975 (Independência de Moçambique) até 1986

(adesão à economia de mercado por Moçambique – que ocorreu ainda antes da morte

de Samora Machel), a relação diplomática entre os dois países foi marcada por um

direccionamento: a atuação da Embaixada brasileira como actor comercial em

Moçambique, explicitada na participação na Feira Agrícola, Comercial e Industrial de

Moçambique (FACIM). Santos (2014, p. 298) aponta que:

Tendo em vista o desaceleramento da economia brasileira no final dos anos

70 (fim do “milagre económico”), provocado pela a crise do petróleo em 1979,

o aumento do dólar e do preço dos combustíveis, o comércio com a África

tornou-se muito importante, particularmente as importações do petróleo de

Angola e da Nigéria, assim como as exportações de produtos industrializados

brasileiros. Em 1980, cerca de 50% do valor das exportações foram

direcionadas para Moçambique, e este valor correspondia basicamente à

venda de 21 unidades de locomotivas para construção da malha ferroviária

do país.

As exportações foram aumentando neste período, e mesmo com uma diminuição dos

expositores na FACIM entre 1980 e 1982, os valores de bens exportados do Brasil

alcançaram o montante de 207 milhões de dólares em apenas três anos. Muitas empresas

estabelecidas já recebiam encomendas (Santos, 2014, p. 297).

No entanto, a par das questões de política doméstica e da guerra civil (1977-1992), a

ausência de produtos moçambicanos que alavancassem as relações entre os países

manteve-as num patamar de pouca relevância, não obstante algumas acções pontuais,

como a participação brasileira na missão de paz organizada pelas Nações Unidas em

Moçambique e, posteriormente, com a criação da Comunidade dos Países de Língua

Portuguesa (CPLP) (Almeida, 2016). Entretanto, foi com o governo de Fernando Henrique

Cardoso (1995-2002), que o interesse em relação a África adquiriu novo dinamismo.

Embora privilegiando os aliados ocidentais (Estados Unidos e Europa) e a estratégia na

América Latina (o Mercosul tinha sido constituído há poucos anos, em 1991), Cardoso

distinguiu-se como moderador de conflitos. Por exemplo, em Angola para onde enviou o

maior contingente militar da história brasileira no exterior (cerca de 1200 soldados na

missão UNAMEV), e em Moçambique, onde militares brasileiros integraram a missão

ONUMOZ para acompanhar o processo de paz entre a Renamo e a Frelimo (Bussoti &

Macamo, 2018).

No início do século XXI, a intensificação da exploração de importantes recursos minerais

em solo moçambicano e o novo posicionamento da política externa brasileira

redimensionaram essas relações (Almeida & Kraychete, 2014). Com Cardoso, as relações

bilaterais Brasil-Moçambique tornaram-se mais profundas. A primeira visita de Estado a

Moçambique feita por um presidente brasileiro foi a de Fernando Henrique Cardoso a

Maputo em 2000, por ocasião da III Conferência de Chefes de Estado e de Governo da

CPLP. No ano seguinte Chissano retribuiu a visita.

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

241

Foi nestas circunstâncias que as duas partes assinaram importantes protocolos bilaterais

no âmbito da saúde, educação, políticas sociais e segurança pública. Dois tipos de

acordos foram ratificados: programas específicos e memorandos de entendimento,

chamados de “protocolos de intençes” (Bussoti & Macamo, 2018). Pertencem ao

primeiro tipo, o mais operacional, o Ajuste Complementar ao Acordo Geral de

Cooperação no sector educacional, com a implementaço do programa “Alfabetizaço

Solidria em Moçambique”. Tal programa visava difundir a alfabetizaço em

Moçambique, quer nos jovens, quer nos adultos, no âmbito do Plano Estratégico da

Educação de Moçambique, tendo como objectivo alfabetizar um milhão de jovens e

adultos até 2003. Também nos acordos operacionais deve ser incluído o Ajuste

Complementar no âmbito educacional, com o programa “Bolsa-Escola”, que visava

colocar todas as crianças em idade escolar a estudar em escolas públicas até 2005, com

a disponibilização de 100 bolsas, ao longo do primeiro ano, para que as famílias

mantivessem os seus filhos na escola. O terceiro Ajuste Complementar refere-se ao

“Apoio ao Programa Nacional de Controle às DTS/SIDA”, cuja finalidade era apoiar o

esforço de Moçambique na luta contra SIDA e outras doenças sexualmente

transmissíveis. O Brasil tinha, como sua tarefa fundamental, enviar especialistas a

Moçambique, formar quadros moçambicanos e garantir a transferência de tecnologia

(Bussoti & Macamo, 2018).

Esses programas incidiam sobre áreas sociais moçambicanas e a actuação de

especialistas brasileiros, através da cooperação técnica tinha por fim a partilha da sua

experiência e conhecimentos. Tais programas não interferiam em questões de ordem

política, isto é, não apresentavam e nem constituíam interferências nos assuntos políticos

domésticos do Estado moçambicano. No entanto, o número de indivíduos que se

pretendia abranger pelos projectos era ambicioso, não correspondendo à realidade dos

recursos disponíveis. O Ajuste Complementar na área da educação, por exemplo,

pretendia abranger todas as crianças em idade escolar, mas só tinha 100 Bolsas-Escola

para oferecer.

Pertencem ao segundo tipo de acordos o Protocolo de Intenções relativo à cooperação

técnica na área da mulher e acção social, da educação, da saúde (com enfoque especial

na saúde da mulher, da criança e do adolescente), na formação de quadros superiores

do sector, na implementação do ensino à distância para formação contínua dos

profissionais de saúde, HIV/SIDA, com transferências tecnológicas na produção de

antirretrovirais. Aqui, também não existe especificação do número de moçambicanos que

deviam beneficiar dessas acções. Pela primeira vez, é assinado um Protocolo de

Intenções na área da segurança pública, envolvendo os Ministérios do Interior dos dois

países, com o objectivo primário de troca de informações entre as partes sobre a

prevenção e combate ao crime, formação de pessoal, pesquisa, desenvolvimento

científico e estudos organizacionais (Bussoti & Macamo, 2018). Neste protocolo verifica-

se, diferentemente dos anteriores, não apenas o contributo expresso do Brasil, também

um papel atribuído a sua contraparte moçambicana, dado o envolvimento de instituições

securitárias dos dois Estados, actuando em forma de intercâmbio institucional.

Assim, a cooperação entre os dois países ganhou uma nova dimensão em que às

questões comerciais se juntam componentes sociais e de segurança que passaram a

fazer parte do leque de ajuda disponibilizada pelo Brasil a Moçambique – na base de

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

242

necessidades apresentadas por este último país. Porém, Moçambique assume um papel

de parceiro na área securitária com o dever de comparticipar não só na qualidade de

receptor de ajuda, mas de contribuinte activo na cooperação com o Brasil. Este facto

colocou Moçambique na posição de doador, o que automaticamente trouxe um ganho

para o Brasil e não apenas para Moçambique como se verifica nos acordos anteriores.

Apesar da importância assinalável dos acordos acima mencionados, a verdadeira viragem

nas relações bilaterais Brasil-Moçambique registou-se com a presidência Lula, a partir de

2003. Uma intensa aproximação com o continente africano ocorreu neste período,

encontrando reciprocidade no outro lado do Altlântico (Amorim & Silva, 2021) Os dois

mandatos do governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) representaram não só o

aumento dos investimentos na cooperação como o início da contínua preocupação com

a sua sistematização e aperfeiçoamento (Almeida& Kraychete, 2014). É nesse contexto

que projectos da cooperação brasileira se tornaram um importante instrumento de

aprofundamento da relação de cooperação entre ambos os países. Dois projectos são

exemplares para se compreender esse processo: a implantação da fábrica de

medicamentos antirretrovirais em Matola nas proximidades da cidade de Maputo e o

Programa de Cooperação Tripartida para o Desenvolvimento Agrícola da Savana Tropical

em Moçambique – ProSavana. Por meio desses projectos, a existência de imbricações

entre cooperação e interesses económicos pode ser analisada, verificando-se a

adequação do discurso brasileiro à sua prática.

Foi neste neste cenário que Moçambique se tornou palco para a materialização dos

projectos mais emblemáticos da estratégia da política externa do Brasil no continente

africano. Em 2010, foram investidos R$8.625.830 em Moçambique, com preferência para

projectos de cooperação técnica de natureza estruturante (IPEA, 2011). Diferentemente

da ajuda directa ao orçamento e dos empréstimos concessionais realizados pelos países

desenvolvidos, o Brasil elegeu a cooperação técnica como abordagem preferencial da sua

actuação em Moçambique, empreendendo acções que objectivassem o fortalecimento

estrutural de alguns sectores, principalmente saúde, agricultura e educação (Almeida &

Kraychete, 2014). Moçambique era o primeiro país, em termos de Ajuda Pública ao

Desenvolvimento (APD) brasileira, entre os cerca de 80 abrangidos pela acção da Agência

Brasileira de Cooperação. E, durante a presidência Lula foram assinados os seguintes

acordos (Bussoti & Macamo, 2018): Acordo para o Desenvolvimento do Sector

Agropecuário; Acordo de Cooperação Técnica no âmbito sanitário e fitossanitário (em

2003); Acordo para o Reforço das Acções para Alimentação e Nutrição, com o objectivo

de formar técnicos moçambicanos para melhorar geneticamente árvores de fruta e

produtos hortícolas (cerca de USD 200.000 em 2007); Projecto ProSavana (com a

Cooperação Japonesa); Acordo para o Projecto de Suporte Técnico da Plataforma de

Inovação Agropecuária de Moçambique (USD 12.188.802, em 2009).

Consequentemente, os dois sectores em que a cooperação bilateral Brasil-Moçambique

mais se desenvolveu foram a saúde e a agricultura. No primeiro caso, o Itamaraty

apoiou-se ao Ministério da Saúde para levar a cabo acções que visassem a transferência

de políticas públicas que no Brasil tinham registado grandes sucessos e, acima de tudo,

a luta contra o HIV/SIDA (Milani & Lopes, 2014). Assim, foi envolvida a Fundação

brasileira Fiocruz para preparar o Plano Estratégico do Instituto Nacional de Saúde (INS)

e abrir um mestrado em Ciências da Saúde em Moçambique (Bussoti & Macamo, 2018).

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

243

No caso do ProSavana, embora esse projecto se insira na cooperação técnica e tenha

como objectivos prover as partes envolvidas com os maiores benefícios, numa situação

win-win, o mesmo é criticado por não conter na sua concepção o maior envolvimento da

população local. O Pro-Savana é tido, por organizações da sociedade civil e pela UNAC

(União Nacional dos Camponeses) como um projecto expropriador de terras dos

agricultores, colocando-os em situação de vulnerabilidade. Essas críticas levantadas em

torno do Pro-Savana têm impedido o mesmo de ser colocado em prática (Funada-

Classen, 2019). Tal coloca em causa, até certo ponto, a viabilidade dos projectos de

cooperação técnica em algumas áreas. Como Silva (2007) aponta, há interesses

múltiplos sobre as relações do Brasil com países africanos, reflexos das próprias

contradições da sociedade brasileira. Do mesmo modo, a cooperação Sul-Sul tem

múltiplos entendimentos, engajando práticas diversas com interesses diversificados

(Cezne, Hönke, 2022).

Desafios da Cooperação entre Moçambique e Brasil

O quadro de cooperação entre Moçambique e Brasil caracteriza-se por variações na

relação entre ambos. Embora de médio-prazo, a última década indicou novamente um

afastamento nessa relação. Assim, apesar da cooperação bilateral entre os dois Estados

periféricos ter, de 2003 a à 2011, aprofundado o apoio técnico entre ambas as partes -

envolveu sectores estatais dos dois lados, que demonstraram capacidade de partilhar

conhecimento, principalmente nos sectores agrários ou de saúde. A alteração de

presidente no Brasil conduziu a mudanças no engajamento. Durante o Governo de Dilma

Rousseff (2013-2016) registou-se uma queda significativa nos recursos alocados a

Moçambique, que passaram de 42,7 milhões de reais para 10,9 milhões e 8,2 milhões

de reais em 2015 e 2016, respectivamente (IPEA, 2018). Casarões (2021) afirma que o

solidarismo cedeu para o pragmatismo guiado pelas grandes empresas na área da

construção civil, mineração, petróleo e siderurgia. Ao longo do segundo mandato de

Dilma, houve tentativas de retoma das relações com o continente africano, com a

assinatura de três Acordos de Cooperação Internacional (ACI) – com Angola, Malawi e

Moçambique –, mesmo em circunstâncias globais e domésticas desfavoráveis. Contudo,

os desafios, permaneceram: o avanço da Operação Lava Jato (investigação de corrupção

que alcançou diversos políticos e empresários brasileiros) paralisou ou reduziu as

actividades de determinadas empresas em África.

Ademais,  importante apontar que houve uma mudanca na estratgia da ABC de

cooperaco tcnica, uma vez que a agncia passou a centrar-se sobretudo em iniciativas

de Cooperaco Trilateral com organismos internacionais e países desenvolvidos,

verificando-se uma consolidaco dos protocolos de padronizaco de prticas e um

incremento do orcamento focado nesse domínio, que se cifrou em 54 milhes de dlares

em 2013 (45% dos quais exclusivos da ABC). Na mesma linha, o Governo de Temer

(2016-2018), simpatizante das relações Norte-Sul, privilegiou o retorno à relação

especial com os Estados Unidos (Fingerman, 2019). A ABC, por exemplo, elaborou as

Directrizes Gerais para a Concepço, Coordenaço e Superviso de Iniciativas de

Cooperaço Trilateral, em 2017, que levou à ampliação de gastos com países

desenvolvidos. Segundo o IPEA (2018), em 2016, os recursos destinados aos Estados

Unidos da América (21,8 milhes de reais) superaram aqueles destinados a Moçambique

JANUS.NET, e-journal of International Relations

e-ISSN: 1647-7251

Vol. 15, Nº. 1 (Maio 2024 – Outubto 2024), pp. 232-248

A Cooperação para o Desenvolvimento: Práticas e Desafios da Cooperação entre

Moçambique e Brasil (1975-2022)

Fátima Chimarizeni Papelo, André Luiz Reis da Silva

244

(8,2 milhes de reais). Consequentemente, a agenda africana perdeu centralidade na

política externa brasileira, o que se manifestou no enfraquecimento de laços com

Moçambique. O auge deste afastamento contemporâneo deu-se com o encerramento de

postos diplomáticos e a redução do corpo diplomático do Brasil no exterior, que ocorreu

com a entrada de Bolsonaro. Segundo Casarões (2021), a política externa de Bolsonaro

assumiu um carácter antiglobalista que levou a uma ruptura com os projectos anteriores

de potência emergente.

É natural que, numa democracia, que a política externa – uma política pública, afinal –

se submeta aos interesses do governo do dia. Contudo, a redução do engajamento

brasileiro compromete o alcance do objectivo da Cooperação Sul-Sul com Moçambique,

uma vez que o Brasil virou as costas ao parceiro estratégico. Francisco (2021), considera

que, no geral, o governo de Bolsonaro se caracterizou por um distanciamento pragmático

em relação a de África. Analisando as motivações brasileiras da intermitência nas

relações estratégicas com Moçambique, Fingerman (2019) afirma que a transformaco

nas relaces Mocambique-Brasil j era esperada na presidncia de Bolsonaro devido ao

programa conservador de governo e ao discurso de posse do chanceler Ernesto Araújo.

Tais evidências indicavam um claro afastamento das iniciativas do Sul Global com

possível impacto na rea da Cooperaco Sul-Sul. Com o retorno de Lula da Silva à

presidência do Brasil, a partir de 2023, há a expectativa de retoma nas relações mais

próximas com os países africanos. De facto, a política externa do governo Lula anunciou

uma retomada do engajamento do Brasil na cooperação Sul-Sul, na aproximação aos

países do Sul Global e em buscar uma aproximação com os países africanos.

Fingerman (2019) defende que existe um consenso no Itamaraty de manter uma certa

continuidade na política brasileira para frica a despeito do Governo. Entretanto,

reconhece igualmente que o Itamaraty sofre influências que o obrigam a adaptar-se à

diplomacia presidencial e à politizaço da política externa de modo a servir os interesses

de novos actores domsticos na agenda internacional. Com isto, nota-se que a coerência

e fluidez da cooperação entre Moçambique e Brasil estão sujeitas à ideologia e simpatias

políticas assumidas pelo presidente do dia o que afecta as perspectivas de

desenvolvimento de Moçambique, visto que se ressente da diminuição do investimento

do Brasil nas áreas de cooperação onde incidiam os protocolos. Consequentemente,

Moçambique é obrigado a repensar estratégias de desenvolvimento menos dependentes

das transformações sistémicas que têm ocorrido no contexto da cooperação Sul-Sul. O

quadro de cooperação entre Moçambique e Brasil caracteriza-se por variações na relação

entre ambos. Embora de médio-prazo, a última década indicou novamente um