OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 2 (Novembro 2023-Abril 2024)
265
A (IR)RELEVÂNCIA DE PORTUGAL PARA OS REQUERENTES E BENEFICIÁRIOS
DE PROTEÇÃO INTERNACIONAL
CAROLINA STRUNGARI
carolina.strungari@gmail.com
Bolseira de Investigação no Projeto «PPEACE: Políticas Públicas e Acolhimento de Cidadãos
Estrangeiros» (PT/2020/FAMI/530), desenvolvido no IPRI-NOVA (Portugal) e financiado pelo
Programa do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração(FAMI). Mestre em Ciência Política e
Relações Internacionais com Especialização em Relações Internacionais pela NOVA-FCSH.
Licenciada em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Resumo
Inúmeras normas e instituições foram implementadas para fazer face aos repetidos aumentos
desregulados de deslocados forçados. Apesar do tema da gestão das pessoas refugiadas se
ter tornado mais debatido, nos últimos anos, em todo o mundo, Portugal não tem sentido
uma elevada pressão dos fluxos migratórios, tornando-se, para muitos, um caso
paradigmático. Enquanto Estado-Membro da UE, mas também membro de várias
organizações internacionais, Portugal tem diversas obrigações perante aqueles que procuram
proteção – requerentes e beneficiários de proteção internacional. Contudo, embora tenha
existido um esforço em acolher e integrar um maior número de pessoas, o território nacional
ainda parece ser pouco atrativo para quem procura um destino seguro e estável para dar um
novo rumo à sua vida.
Palavras-chave
Atratividade; Portugal; proteção internacional; requerentes de asilo; refugiados
Abstract
Several norms and institutions have been developed and implemented to cope with the
repeated unregulated increases of «forced displaced persons». Although the issue of
managing «refugee» persons has become more debated in recent years around the world,
Portugal has not experienced high pressure from migration flows, making it, for many, a
paradigmatic case. As an EU Member State, but also a member of several international
organizations, Portugal has obligations towards those seeking protection – applicants and
beneficiaries of international protection. However, although there has been an effort to
welcome and integrate a greater number of people, the national territory is still seems to be
unattractive to those seeking a safe and stable destination to give a new direction to their
lives.
Keywords
Attractiveness; Portugal; international protection; asylum seekers; refugees.
Como citar este artigo
Strungari, Carolina (2023). A (ir)relevância de Portugal para os requerentes e beneficiários de
proteção internacional. Janus.net, e-journal of international relations, Vol14 N2, Novembro 2023-
Abril 2024. Consultado [em linha] em data da última consulta, https://doi.org/10.26619/1647-
7251.14.2.12
Artigo recebido em 22 de Maio de 2023 e aceite para publicação em 23 de Agosto de
2023
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A (ir)relevância de Portugal para os requerentes e beneficiários de proteção internacional
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A (IR)RELEVÂNCIA DE PORTUGAL PARA OS REQUERENTES E
BENEFICIÁRIOS DE PROTEÇÃO INTERNACIONAL
CAROLINA STRUNGARI
Introdução
As migrações, sobretudo nos últimos anos, sofreram alterações, não só quanto às suas
origens, mas também quanto à sua complexidade. Os fenómenos migratórios ocorrem
muito mais frequentemente, provocando a deslocação de milhões de pessoas em todo o
mundo. Dentro destes destacam-se os deslocados forçados
1
que englobam os deslocados
internos, os requerentes de asilo e os refugiados, sendo que, em 2022, estavam nessa
situação 108,4 milhões de pessoas (UNHCR, 2023a), prevendo-se um aumento em 2023
para 117,2 milhões, valor que tem vindo a crescer ano após ano (UNHCR, 2023b).
Em Portugal, entre 2010 e 2022, foram registados, não só poucos pedidos de proteção
internacional (EUROSTAT, 2023a), (EUROSTAT, 2023b), como de beneficiários dessa
proteção (UNHCR, s.d.a), colocando o país próximo do fim da lista entre os vários
Estados-Membros da UE. Quer isto dizer que Portugal, em comparação com outros países
da UE parece não ser tão atrativo para requerentes e beneficiários de proteção
internacional. E, embora existam outros países que apresentem valores absolutos e
relativos de pedidos de proteção internacional e de beneficiários inferiores aos de
Portugal, a verdade é que, numa altura em que se abordam questões como a partilha
equitativa de responsabilidades e o respeito pelo princípio da solidariedade, verifica-se
um longo caminho a percorrer para que estes se tornem, na prática, elementos
fundamentais do quotidiano dos estados.
Assim sendo, tentar-se-á, neste artigo, não só perceber as razões da provável falta de
atratividade de Portugal para os requerentes e beneficiários de proteção internacional,
como também compreender o impacto crescente que as populações deslocadas têm,
sobretudo, para países envelhecidos como Portugal.
1. Breve enquadramento e evolução histórica dos requerentes e
beneficiários de proteção internacional
Na sequência de múltiplos fenómenos de perseguição, que ocorrem desde que há
memória (seja a pessoas ou grupos), a gestão das pessoas refugiadas e de requerentes
1
Pessoas que foram obrigadas a abandonar o seu país de origem devido a perseguições, conflitos,
desrespeito pelos seus direitos humanos, catástrofes naturais ou outros (European Parliament, 2020).
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de proteção
2
tornou-se uma questão internacional de maior relevância, sobretudo em
território europeu, durante a formação do sistema estatal moderno no século XVII (Betts,
Loescher, & Milner, 2012). Desde então, os acontecimentos relacionados com refugiados
passaram a ser analisados e tratados por cada Nação, através de acordos e instrumentos
ad hoc (Barnett, 2002).
Nos séculos seguintes, ocorreram vários conflitos internos e externos aos próprios
estados – nomeadamente as Revoluções Americana e Francesa – que geraram a
necessidade de alterar os ideais já existentes. Todavia, foi no século XX – marcado por
dois conflitos mundiais – que se sentiu a maior urgência em implementar mudanças no
tratamento e reconhecimento destas pessoas, devido aos significativos fluxos de
refugiados e requerentes de asilo que se registaram. Assim, como resultado da I Guerra
Mundial foi criado o Alto Comissariado para os Refugiados (ACR), adotada a Convenção
Relativa ao Estatuto Internacional dos Refugiados, em 1933, e mais tarde, em 1939, a
Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados vindos da Alemanha. Posteriormente, como
consequência da II Guerra Mundial, conflito que se estima ter originado 60 milhões de
refugiados (Loescher, 2021), foi criada a Administração das Nações Unidas para o Auxílio
e Restabelecimento (ANUAR), substituída, em 1946, pela Organização Internacional de
Refugiados (OIR) que, depois, deu origem ao atual Alto-Comissariado das Nações Unidas
para os Refugiados (ACNUR) – organização que assegura, internacionalmente, a proteção
dos direitos dos refugiados e dos requerentes de asilo e viabiliza soluções para os
problemas que surjam quanto às pessoas deslocadas.
Para além da criação das instituições, existiu, também, uma evolução quanto aos
instrumentos legislativos, nomeadamente através da Carta das Nações Unidas (CNU) e
da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), que lançaram as bases jurídicas
para a proteção dos refugiados (Strungari, 2023). Contudo, uma vez que estes
consagraram os direitos reconhecidos a todas as pessoas, num âmbito geral, sentiu-se
necessidade de serem produzidos instrumentos jurídicos aplicados especificamente a
requerentes e beneficiários de proteção internacional
3
, tendo sido consagrada a
Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados – Convenção de Genebra, doravante –,
em 1951, e o Protocolo de Nova Iorque adicional à convenção, – Protocolo de Nova
Iorque, daqui em diante – em 1967. Mais tarde, em 2016, foi adotada a Declaração de
Nova Iorque relativa a Refugiados e Migrantes que levou à implementação, em 2018, de
2
O termo refugiado definido e consagrado na Convenção de Genebra de 1951 sofreu alterações ao longo dos
anos, não só quanto à definição existente em cada época, mas também quanto aos direitos e deveres
inerentes. No âmbito do Direito Internacional, considera-se refugiado a “pessoa que, devido a um receio
bem fundamentado de perseguição em virtude da sua raça. religião, nacionalidade, pertença a um
determinado grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem nacionalidade
e não possa ou, em virtude da fundado receio, não queira pedir proteção daquele país; ou que, se não tiver
uma nacionalidade e estiver fora do país de residência habitual após aqueles acontecimentos, não possa
ou, em virtude do referido receio, a ele não queira voltar” (IOM, 2019, p. 171). Já requerente de asilo
corresponde “ao indivíduo que procura proteção internacional. Em países com procedimentos
individualizados, um requerente de asilo é alguém cujo pedido ainda não tenha sido decidido pelo país no
qual o submeteu. Nem todo o requerente de asilo será reconhecido como refugiado, mas cada refugiado
reconhecido é inicialmente um requerente de asilo” (IOM, 2019, p. 14).
3
Segundo o Regulamento (UE) n.º 604/2013 – Regulamento «Dublin III» – o beneficiário de proteção
internacional é um nacional de um país terceiro ou um apátrida ao qual foi concedida proteção internacional
na aceção do artigo 2.º, alínea a), da Diretiva 2011/95/UE – Diretiva «Qualificação». Assim, segundo a
leitura conjunta do mencionado Regulamento com a Diretiva verificamos que o beneficiário de proteção
internacional contempla o estatuto de refugiado e o estatuto de proteção subsidiária. Neste artigo, quando
nos referimos a beneficiários de proteção internacional referimo-nos meramente ao estatuto de refugiado,
ficando assim excluído o estatuto de proteção subsidiária.
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dois Pactos: o Pacto Global para os Refugiados e o Pacto Global para a Migração Segura,
Ordenada e Regular.
Ao mesmo tempo que se iam dando os primeiros passos a nível internacional, também
na Europa existiu uma necessidade de atribuir uma proteção semelhante aos
beneficiários e requerentes de proteção internacional
4
através da criação de mecanismos
efetivos. Nesse sentido, em 1990, foi aprovada a criação da Convenção de Dublin, numa
altura em que existiu um aumento do número de pedidos de proteção internacional na
sequência da Guerra Fria, do desmantelamento de regimes de cariz opressivo e do
constante desrespeito pelos direitos humanos (Strungari, 2023). Mais tarde, em 1999, o
Conselho Europeu reuniu em Tampere com o objetivo de ser implementada uma política
comum da UE em matéria de asilo e migração, o que mais tarde, através das várias
ações, permitiu a criação do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA). Enquanto numa
primeira fase
5
de desenvolvimento do sistema pretendia-se conceber uma legislação de
base, classificada de «normas mínimas», numa segunda
6
visou-se alcançar a
harmonização de conteúdos e respetivos procedimentos (Cierco, 2010). Atualmente
encontra-se em vigor a terceira fase, iniciada em 2016 (Léonard & Kaunert, 2019), sendo
esta caracterizada pela reestruturação do SECA devido à gestão difícil e insuficiente da
«crise migratória» que ocorreu, sobretudo, a partir de 2015 (Hatton, 2020).
Portugal, por sua vez, enquanto membro da ONU, desde 1955, ratificou a Convenção de
Genebra de 1951, em 1960, e o Protocolo de Nova Iorque de 1967, em 1976, tendo esta
última acontecido no mesmo ano em que Portugal consagrou na Constituição da
República Portuguesa – no artigo 33º –, pela primeira vez, o direito de asilo.
Para além de membro da ONU, Portugal realizou o seu pedido de adesão à UE, em 1977,
tendo feito várias alterações legislativas para que a sua admissão fosse possível, em
1986. Exemplo disso foi a adoção, em 1980, da primeira Lei do Asilo – Lei n.º 38/80, de
1 de agosto – que foi modificada e complementada em 1993, 1998, 2006, 2008, 2014,
2022 e 2023. Estas alterações permitiram, tanto um alargamento na consagração dos
direitos e dos deveres dos requerentes e beneficiários de proteção internacional, bem
como alterações procedimentais. Deve, ainda, destacar-se que as modificações
legislativas ocorreram, essencialmente, em razão da necessidade de implementar
medidas e transpor as diretivas europeias na sequência das oscilações dos fluxos
migratórios a nível internacional e europeu. Assim, apesar das várias modificações à Lei
do Asilo, pode-se constatar que não existe uma ligação direta entre as alterações
implementadas com o número de pedidos de proteção internacional registados
internamente, mas sim com o fluxo observado em território externo e com as indicações
expressas pelas organizações internacionais, das quais Portugal faz parte (Strungari,
2023).
4
Na Convenção de Dublin designados de requerentes de asilo.
5
A primeira fase possibilitou a criação de vários atos legislativos: Regulamento (CE) nº 2725/2000 -
«EURODAC»; Regulamento (CE) n.º 343/2003 – Regulamento «Dublin II»; Diretiva 2003/CE – Diretiva
«Acolhimento»; Diretiva 2011/83/CE – Diretiva «Qualificação»; Diretiva 2005/85/CE – Diretiva
«Procedimentos».
6
Da segunda fase foi possível a reforçar o SECA, através da uniformização das normas e procedimentos, que
permitiu a melhoria de vários atos legislativos: Regulamento (UE) nº 603/2013 - «EURODAC»; Regulamento
(UE) n.º 604/2013 – Regulamento «Dublin III»; Diretiva 2013/33/UE – Diretiva «Acolhimento»; Diretiva
2011/95/UE – Diretiva «Qualificação»; Diretiva 2013/32/UE – Diretiva «Procedimentos».
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1.1. Fluxos migratórios na Europa e em Portugal
Vivemos tempos imprevisíveis onde a tensão geopolítica, a digitalização e as alterações
climáticas se desenrolam muito rapidamente, provocando deslocações forçadas, sendo a
Europa um dos principais destinos para quem procura paz e estabilidade.
Desde o início do presente século, o número de requerentes e de beneficiários de
proteção internacional difere entre os vários Estados-Membros da UE, tendo, ao longo
dos anos, existido oscilações significativas.
Analisar estas variações e a relevância do número de pedidos de asilo recebidos e de
refugiados acolhidos nos países da UE é um trabalho preponderante para se estudar o
papel de cada Estado-Membro no processo de acolhimento. É importante quantificar
esses valores, não só em termos absolutos, mas também em termos relativos, tendo em
conta a população total ou o PIB per capita de cada Estado.
Figura 1 – Número de pedidos de asilo realizados por nacionais de Países Terceiros nos Estados-
Membros da UE (2008-2022)
Fonte: Elaboração própria através dos dados disponibilizados pelo (EUROSTAT, 2023a).
Os Estados-Membros da UE têm registado, sobretudo desde 2010, um aumento do
número de pedidos de requerentes de asilo. Estes atingiram valores recorde entre 2015
e 2016, com 1 322 850 e 1 260 930 solicitações em território europeu, respetivamente
(Fig.1). E, embora, os pedidos tenham decrescido após os anos mencionados, não
voltaram a ser alcançados os valores pré-2015, exceto em 2020 devido às restrições
impostas pela pandemia COVID-19. Em 2021 e 2022, salientou-se um novo incremento,
sendo que neste último ano foram requeridas 884 630 solicitações (EUROSTAT, 2023a),
valores mais próximos aos atingidos aquando da crise migratória
7
. Pelos dados
7
A UE considera que os ucranianos que se deslocaram por causa do atual conflito são abarcados pelo regime
de proteção temporária, embora possam existir situações específicas em que os cidadãos ucranianos
possam pedir proteção ao abrigo do sistema Dublin.
112 600
164 900
184 300
237 300
250 400
338 200
530 560
1 216 860
1 166 815
620 265
564 115
631 285
417 070
537 355
884 630
225 200
232 300
235 300
282 100
306 500
400 515
594 180
1 282 690
1 221 185
677 470
625 575
698 760
472 395
632 325
965 675
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
1 400 000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Número de requerentes que solicitam asilo pela primeira vez Número total de pedidos de asilo
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disponibilizados relativos aos dois primeiros trimestres de 2023, contabilizaram-se 474
130 pedidos, valor superior ao registado no mesmo período de 2015 (391 670), ano em
que se alcançou o recorde de solicitações (EUROSTAT, 2023b).
Figura 2 – Impacto do número de pedidos de asilo recebidos nos Estados-Membros da UE entre
2012 e 2022
Pedidos de asilo recebidos
entre 2012-2022
% de Pedidos de asilo
face à população total
PIB per capita médio
2012-2022
2 481 830
0,27%
34 770,00€
1 000 815
0,14%
31 970,00€
669 245
0,10%
26 367,27€
507 770
0,10%
23 433,64€
447 670
0,42%
43 034,55€
372 735
0,32%
17 201,82€
357 050
0,45%
36 793,64€
285 610
0,05%
31 745€
266 820
0,27%
12 071,82€
236 495
0,13%
40 414,55€
271 405
0,17%
34 854,55€
100 785
0,13%
6 140,91€
75 860
0,78%
23 250,00€
72 415
0,02%
11 913,64€
71 715
0,12%
47 369,09€
64 145
0,11%
35 958, 18€
44 660
0,02%
8 294,55€
37 925
0,07%
54 271,82€
25 560
0,11%
19 283,64€
23 550
0,06%
11 805,45€
21 150
0,41%
20 826,36€
20 255
0,31%
83 675,45€
11 575
0,01%
16 962,73€
11 025
0,01%
17 364,55€
8 485
0,03%
12 743,64€
4 120
0,03%
14 300,91€
3 395
0,02%
11 518,18€
3 055
0,005%
14 867,27€
7 443 120
4,65%
743 203,18€
Fonte: Elaboração própria através dos dados disponibilizados pelo (EUROSTAT, 2023a),
(EUROSTAT, 2023c), (EUROSTAT, 2023d).
Observando em termos absolutos, de forma mais pormenorizada, a posição de cada
Estado-Membro da UE no que respeita às solicitações de proteção internacional pela
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primeira vez
8
, os dez países que receberam mais pedidos, entre 2012 e 2022, são:
Alemanha, França, Itália, Espanha, Suécia, Grécia, Áustria, Reino Unido
9
, Hungria e
Países Baixos. Já os Estados-Membros da UE com um menor número de pedidos de asilo,
no mesmo período, são: Eslovénia, Croácia, Malta, Luxemburgo, República Checa,
Portugal, Lituânia, Estónia, Letónia e Eslováquia (Fig.2).
Porém, se atendermos à relevância do número de pedidos de asilo face a população de
cada Estado-Membro observa-se que do Top 10 apresentado anteriormente apenas a
Alemanha, a Suécia, a Grécia, a Áustria e a Hungria se destacam. Verifica-se ainda que
o Chipre, por seu lado, não estando no Top 10 referido, regista a maior percentagem
quanto aos pedidos de asilo face à população total. Outros países, como é o caso de
Portugal, acabam por receber poucos pedidos em termos absolutos e relativos.
Quando comparado outro fator, como o PIB per capita, percebe-se que não existe uma
correlação, entre esse valor e a percentagem de pedidos de asilo realizados num Estado-
Membro face à população à sua total. A Irlanda, por exemplo, sendo um dos países, nos
últimos anos, com um dos PIB per capita médio mais elevados da zona euro, em termos
relativos, não recebeu um número considerável de pedidos. Chipre, por outro lado,
registou um PIB per capita médio bastante inferior ao da Irlanda, mas, em termos
relativos, recebeu consideravelmente mais pedidos de asilo. Analisando o caso de
Portugal, apesar de em termos de PIB per capita médio ocupar a 17ª posição, quando
observada a proporção de pedidos face à população total, o país encontra-se no 27º
lugar, apenas à frente da Eslováquia.
Figura 3 – Número de pedidos de asilo realizados por nacionais de Países Terceiros em Portugal
(2010-2022)
10