OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
VOL. 16, N.º 2, TD4
Thematic Dossier
European Union Security Governance:
from Integration to Strategic Autonomy
Abril 2025
110
RECENSÃO CRÍTICA
BISCOP, SVEN (2019). EUROPEAN STRATEGY IN THE 21ST CENTURY –
NEW FUTURE FOR OLD POWER. LONDON / NEW YORK: ROUTLEDGE.
ISBN: 978-0-429-42744-2
JOÃO FERREIRA
jffferreira@academiafa.edu.pt
Cadete Aluno no Mestrado Integrado na Especialidade de Piloto Aviador.
Centro de Investigação da Academia da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto
Universitário Militar (Portugal). ORCID: 0009-0009-9788-8432
Em 2019, Sven Biscop publica European Strategy in the 21st Century, defendendo que
a UE precisa de pensar e agir estrategicamente num ambiente dominado pela competição
entre grandes potências.
Biscop aborda sobretudo o estado de indecisão paralisante da Europa enquanto potência.
Perante crises como o Brexit, a Ucrânia e a emergência de um sistema internacional mais
volátil, a postura de Biscop aproxima-se de um Realismo Ofensivo moderado: a União
Europeia se não estiver disposta a comportar-se como uma grande potência, estará
passivamente condenada às decisões estratégicas assumidas pelas outras potências de
alcance global [Estados Unidos da América (EUA) (a potência estabelecida), Rússia (a
potência em declínio) e China (a potência ascendente)(p. 13)].
Biscop não defende que a União Europeia (UE) imite as restantes potências. Defende que
a UE tem de reconhecer que as relações entre grandes potências baseiam-se no poder e
que, por isso, não pode abdicar de o usar estrategicamente. O objetivo não seria
abandonar princípios, mas usar poder como ferramenta política alinhada com os valores
europeus, orientada para objetivos como a segurança do continente e a estabilidade
internacional. É neste sentido que propõe uma estratégia unificada “a meio caminho
entre o idealismo sonhador” e o “pragmatismo sem princípios” (pp.2, 12 e 13).
A estrutura do livro reflete uma progressão primeiramente relativa a questões cernes e
basilares necessárias para o estabelecimento de uma grande estratégia europeia,
progredindo ao longo dos seus oito capítulos para estudos mais pormenorizados da
realidade concreta. Deste modo aposta-se fortemente na análise qualitativa via
exemplificação histórica e discussão de documentos de política europeia com o objetivo
de tornar a obra num auxílio concreto e pragmático à tomada de decisões políticas.
No Capítulo 1 (“Values and geopolitics”) é estabelecido o contraste entre tática e
estratégia (distinção que a Europa tem dificuldade em fazer), ilustrando-o com a crise
ucraniana: a Comissão Europeia conduz negociações comerciais de modo tecnicamente
impecável, mas como se decorressem num vazio geopolítico, ignorando que Moscovo as
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Biscop, Sven (2019). European Strategy in The 21st Century – New Future for old Power.
London / New York: Routledge. ISBN: 978-0-429-42744-2
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interpretaria como um desafio estratégico e como parte de um jogo de soma-zero. Biscop
identifica uma “narrativa forte” europeia, assente num otimismo pós-2003 (Estratégia
Europeia de Segurança) que vê a difusão liberal de boa governação e democracia como
a via principal para a segurança. O problema, para o autor, não é a sinceridade dos
valores, mas a inconsistência entre retórica idealista e prática inevitavelmente
pragmática, geradora de incoerência e perda de credibilidade europeia.
“Strategy” é o segundo capítulo do livro, no qual Biscop se debruça sobre 3 questões
fulcrais à formulação de uma estratégia:
i) Os valores fundamentais da nossa sociedade são universais?
ii) Se sim, é do nosso interesse promovê-los ao resto do mundo?
iii) Novamente, se sim, na prática o que é que é promovido? De que forma se dá a
promoção e quais os objetivos finais?
Relativamente à primeira questão, Biscop argumenta que a igualdade nas suas três
dimensões: segurança (proteção física), económica (bem-estar material) e política
(liberdades e direitos individuais) - constitui o valor universal fundamental sobre o qual
a sociedade europeia se construiu. Embora a aspiração à igualdade seja universal, o
autor reconhece que a forma de implementação pode variar entre sociedades.
Quanto à segunda questão, defende que promover estes valores é do interesse europeu
porque estados democráticos bem governados não fazem guerra entre si e são
internamente estáveis, constituindo parceiros mais previsíveis.
Sobre a terceira questão, o autor critica a abordagem europeia pós-2003, identificando
uma lacuna entre o idealismo explícito da retórica e o pragmatismo implícito da prática.
A "condicionalidade positiva" funcionou na Europa de Leste (onde relações próximas com
a UE são vistas como regresso à normalidade democrática), mas fracassou na periferia
sul, onde evoca memórias coloniais. Biscop propõe então uma "realpolitik com
características europeias" ou "pragmatismo com princípios": cooperar como parceiros
iguais, independentemente do regime político, nas dimensões onde existam benefícios
mútuos, apostando que o aumento da igualdade económica e de segurança induzirá, com
o tempo, exigências de igualdade política (p.42).
No terceiro capítulo (“Europe and the (other) great powers”) realiza-se uma análise ao
posicionamento Europeu face ao paradigma multipolar previamente mencionado (EUA,
China e Rússia), com um foco acrescido na administração Trump, amplamente
transparente no estilo confrontacional e simultaneamente imprevisível e volátil. Na
política contemporânea coexistem ambos a cooperação e competição empregues de
acordo com os interesses e não com os valores. A grande mudança no paradigma é que
os interesses Norte Americanos deixam de coincidir naturalmente com os interesses
Europeus (o autor sustenta que esta foi a norma até ao final da Guerra Fria). Em termos
de centro de gravidade para a segurança dos EUA, a Europa passa de um papel vital para
um papel (somente) essencial.
A postura protecionista Americana oferece uma nova vulnerabilidade à China que poderá
ser instrumentalizada pela Europa por forma a estabelecer novas relações comerciais
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recíprocas, forçando Pequim a atuar conforme interesses mútuos com a Europa
nomeadamente a modelação do comportamento da Rússia, procurando estabilizar as
suas políticas externas, que embora para o autor não representem uma ameaça militar
direta para a Europa são persistentemente subversivas à esfera de influência da UE nos
países previamente soviéticos, procurando alcançar o enfraquecimento da coesão e
determinação Europeias.
No Capítulo 4 (“Europe and its neighbours”), Biscop sustenta que a UE deve abandonar
políticas gerais e separar claramente a vizinhança oriental e meridional. A Leste (Ucrânia,
Moldávia, Bielorrúsia, Geórgia, excetuando Arménia e Azerbaijão), a periferia é
“europeia”: há maior proximidade ao modelo europeu e esta condicionalidade tem melhor
probabilidade de produzir convergência, sobretudo quando existe (ou existiu) perspetiva
de adesão. Ainda assim, o autor recomenda avançar com prudência (“festina lente”) e
enquadra o espaço intermédio entre UE e Rússia como “Zwischeneuropa” (p.81), onde a
prioridade deve ser salvaguardar a soberania dos parceiros (capacidade de escolha sem
coerção, tanto Europeia como Russa), sem aceitar a pretensão russa de exclusividade.
No Sul, o diagnóstico é mais cético. Biscop argumenta que a condicionalidade europeia
é frequentemente percepcionada como continuidade de colonialismo/imperialismo, o que
reduz legitimidade e tração política. Neste contexto, critica o recurso crescente à
“resiliência” como princípio orientador: por ser defensivo e pouco preciso, pode deslizar
para uma lógica de “Estado-tampão” (buffer state) e deixa ambígua a pergunta
“resiliência de quem” (sociedade, Estado ou regime), arriscando que “estabilização”
signifique, na prática, reforço de aparelhos coercitivos potencialmente usados contra o
próprio governo (p.84).
No Capítulo 5 (“Europe, military power, and NATO”), Biscop defende uma doutrina de
intervenção mínima: usar força fora do território europeu apenas quando indispensável
e quando outros instrumentos não bastem, orientada por três prioridades (bens comuns
globais, prevenção de spillover e defesa da soberania de parceiros).
Intervenção mínima não é sinónimo de indiferença, implica diplomacia e coerção
económica e uma leitura não automática da Responsability to Protect (R2P). Em termos
de capacidades, o problema europeu está menos no efetivo e mais nos strategic enablers
(projeção, Intelligence, Surveillance, reabastecimento, comunicações). Na relação UE-
NATO, o autor destaca a dependência de enablers norte-americanos como fator limitativo
à autonomia europeia.
Para o Capítulo 6 (“European Defence and maybe even a European army”), a hipótese
de um “exército europeu” serve para expor o problema central: a fragmentação das
forças nacionais produz duplicações e reduz capacidade operacional. Biscop critica o
benchmark dos 2% do PIB se não houver orientação para lacunas prioritárias e contributo
efetivo para operações conjuntas. Defende igualmente a integração (não apenas
interoperabilidade), começando por enablers e por um planeamento comum “como se”
existisse uma força única. O European Defense Fund (EDF) é apontado como incentivo
para projetos multinacionais e para orientar esforços nacionais, mas o autor reconhece
potenciais entraves político-industriais (nomeadamente o protecionismo comercial de
cada país) e o risco de se criarem mais rótulos burocráticos sem integração efetiva.
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Sucede-se o Capítulo 7 (“Brexit, Strategy, and the EU / Britain takes leave”) no qual o
autor esclarece que o Brexit foi prejudicial para a UE, mas muito mais impactante para
o Reino Unido a nível de política externa e de defesa. O Brexit é antitético em relação ao
historial estratégico Inglês após a segunda guerra (onde a promoção de uma Europa
forte era encarado como pré-requisito para a segurança da própria Grã-Bretanha). Biscop
critica fortemente a posição Inglesa, explicitando que qualquer oportunidade de a Grã-
Bretanha voltar a atuar numa anglosfera ou como um “deputy sheriff” (p.159) dos EUA
é numa posição de menor interesse defensivo dado a partilha das ameaças com o
continente Europeu. Recomenda minimizar o impacto do afastamento da Grã-Bretanha
através de uma parceria estratégica no Common Foreign and Security Policy (CFSP)
através de um assento sem voto com o compromisso prévio a posições comuns com
potencial contribuição orçamental. Para a Common Security and Defense Policy (CSDP)
a participação poderia ser caso a caso.
No Capítulo 8, Biscop liga fragilidades internas à capacidade externa da UE. A ansiedade
perante as eleições francesas de 2017 serve para ilustrar como choques políticos e
domésticos podem condicionar a ação externa. Paralelamente, o avanço do populismo e
a erosão do Estado de direito (ex.: Hungria) abrem fissuras exploráveis por potências
externas (salienta-se a intrusão da energia russa e do capital chinês).
Perante uma EU insuficientemente coesa propõe a admissão de um grupo-núcleo de
países [o eixo Franco-Alemão mais quaisquer estados dispostos a esforços conjuntos em
várias áreas (económicas, financeiras, sociais e defesa)] como segunda melhor opção,
caso os 27 não trabalhem com a união pretendida. Reconhece que realisticamente, nem
todos os estados avançarão ao mesmo ritmo, existindo o risco de alimentar
ressentimentos nos países que não partilhem das mesmas visões estratégicas (ênfase no
Leste Europeu). Deverá ser uma escolha inclusiva (permitindo que outros se juntem
posteriormente) e não exclusiva (abandonando os hesitantes). Este modelo só valerá a
pena perante medidas suficientemente grandes.
Finalmente, critica a implementação da Estratégia Global: opera ao nível de grande
estratégia ("Política com P maiúsculo"), mas a UE tem-se focado em procedimentos ("p
minúsculo")(p.164). Cita o estratega britânico Liddell Hart na menção à aquiescência
hesitante como travão constante ao progresso.
Os estados-membros subscrevem propostas sabendo que não têm intenção real de
implementá-las. A UE hesita em usar o poder que possui. O objetivo não é copiar outras
grandes potências, mas usar poder europeu para prosseguir uma grande estratégia
distintiva e uma agenda positiva para política mundial.
O principal mérito de Sven Biscop reside na clareza do diagnóstico e na praticidade que
impõe ao debate europeu sobre “autonomia estratégica”. O autor conduz o tema à
articulação entre fins, meios e prioridades e mostra que a incoerência europeia não
decorre de falta de recursos, mas de falhas de vontade, organização e tradução política.
Essa abordagem tem valor pedagógico e utilidade para decisores políticos (assim era
pretendido, evitou criar “arte por arte”). Evita tanto o moralismo como o cinismo e, ao
fazê-lo, oferece uma ponte robusta entre valores e interesses: os primeiros delimitam o
aceitável e conferem legitimidade, enquanto os segundos ordenam prioridades e exigem
capacidade de execução.
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Um segundo ponto forte é a orientação operacional e concreta das propostas. Biscop não
apela a abstratos irrestritos, procura os pontos chave para corrigir o problema recorrente
da fragmentação europeia resultante na conversão da despesa em capacidades inferiores
ao potencial agregado. A insistência nos strategic enablers é particularmente relevante
porque desloca o debate do número de tropas para as condições reais de projeção e
sustentação onde a dependência externa é mais penalizadora. A mesma lógica está
presente na doutrina de intervenção mínima: ao recusar automatismos (incluindo no
quadro da R2P), Biscop introduz prudência estratégica num espaço político
frequentemente tentado por respostas simbólicas (que por vezes são custosas).
Adicionalmente, o interligar da coesão interna à credibilidade externa é um tema
pertinente e bem explicado pelo autor. A base social e institucional é o que
fundamentalmente permite sustentar escolhas externas difíceis, custos de defesa e a
capacidade de decisão coletiva. Ao explorar a relação de dependência que o meio externo
tem do meio interno, Biscop mostra que o poder europeu não é apenas militar, é também
legitimidade política e resiliência institucional.
Posto isto, o livro apresenta fragilidades relevantes. A primeira prende-se com a
subestimação das restrições políticas à integração: embora o autor reconheça que
soberania e interesses nacionais bloqueiam a ação europeia, por vezes trata estes
obstáculos como problemas de racionalidade ou de desenho institucional. Na prática,
integração em defesa e política externa envolve custos redistributivos (industriais,
orçamentais e decisórios) que criam vencedores e perdedores, gerando resistências
estruturais. A proposta de integração gradual é plausível, mas o livro poderia aprofundar
mais como alinhar incentivos domésticos e ultrapassar os mecanismos que reproduzem
a fragmentação.
Em segundo lugar, embora o diagnóstico geopolítico seja consistente, a análise das
estratégias das grandes potências rivais tende, por vezes, a funcionar sobretudo como
pano de fundo para a reforma europeia. Isso reduz a granularidade com que o leitor
percebe trade-offs concretos (por exemplo, riscos de escalada com a Rússia ou
dependências económicas/tecnológicas), deixando a sensação de que o comportamento
dos rivais aparece “explicado” em função das insuficiências europeias (isto pode gerar
uma atribuição excessiva de causalidade à variável “Europa”, subestimando
determinantes autónomos nas estratégias de Rússia/China/EUA). Uma terceira limitação
está no equilíbrio entre valores e interesses. A fórmula “a meio caminho entre idealismo
sonhador e pragmatismo sem princípios” é intelectualmente apelativa, mas o livro deixa
relativamente em aberto o problema mais difícil: como hierarquizar valores quando
entram em rota de colisão direta com interesses vitais, sobretudo nas relações com
regimes autoritários que controlam recursos, rotas ou mercados críticos. Biscop é claro
ao recusar o abandono dos valores, mas a tradução dessa compatibilização em critérios,
linhas vermelhas e custos aceitáveis poderia ser mais desenvolvida para evitar que a
proposta permaneça parcialmente programática.
Por fim, a própria opção metodológica - qualitativa e orientada para policy, ancorada em
documentos e casos - é simultaneamente uma vantagem e um limite. A vantagem é a
legibilidade e utilidade para decisores; o limite é a menor ambição demonstrativa: a
seleção de casos ilustra bem o argumento, mas discute menos hipóteses alternativas. A
estrutura também reforça a coerência do argumento ao progredir de fundamentos para
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capacidades, mas cria algum desequilíbrio, com maior densidade nos capítulos de defesa
e meios (capítulos 5 e 6).
Em avaliação final, “European Strategy in the 21st Century” cumpre com sucesso o
objetivo de reintroduzir pensamento estratégico no debate europeu e de traduzir
“autonomia” em escolhas concretas e verificáveis. O valor fulcral do livro está na
combinação entre clareza conceptual e propostas operacionais, mesmo quando algumas
enfrentam obstáculos políticos substanciais. A crítica de Biscop ao intervalo entre
proclamação e execução é bem sintetizada na citação de Liddell Hart sobre a
“aquiescência hesitante” que trava o progresso: Estados-membros subscrevem objetivos
sem intenção real de os implementar. Por isso, a obra é particularmente útil como
instrumento de orientação e debate, não por oferecer uma solução simples, mas por
clarificar o que está em jogo quando a UE prefere procedimentos à implementação efetiva
de uma grande estratégia e hesita em usar o poder que possui.
Como citar esta recensão crítica
Ferreira, João (2026). Biscop, Sven (2019). European Strategy in The 21st Century – New Future
for old Power. London / New York: Routledge. ISBN: 978-0-429-42744-2. Janus.net, e-journal of
international relations. Thematic Dossier - European Union Security Governance: from Integration
to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, Abril de 2026, pp. 110-115. DOI
https://doi.org/10.26619/1647-7251.01.DT03226
