OBSERVARE

Universidade Autónoma de Lisboa

e-ISSN: 1647-7251

VOL. 16, Nº. 2, TD4

Thematic Dossier

European Union Security Governance:

from Integration to Strategic Autonomy

Abril 2026

GOVERNAÇÃO MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA: POLÍTICAS, AGÊNCIAS E

IMPLEMENTAÇÃO

JORGE MIGUEL AMARAL ALVES

jmialves@emfa.gov.pt

Aspirante a Oficial Aluno no Mestrado Integrado na Especialidade de Piloto Aviador. Centro de

Investigação da Academia da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto Universitário

Militar (Portugal). ORCID: 0009-0002-7447-2433

ADRIANA FILIPA GAMEIRO MARTINS

adrianafgmartins@hotmail.com

Major da Guarda Nacional Republicana. Investigadora Integrada do Centro de Investigação do

Instituto de Estudos Políticos. Investigadora Associada do Centro de Investigação do Instituto

Universitário Militar. Investigadora Associada do Centro de Investigação, Desenvolvimento e

Inovação da Academia Militar (Portugal). ORCID ID: 0000-0002-5494-0992

TIAGO LUÍS CARVALHO

tiagoluiscarvalho13@gmail.com

Professor na Academia da Força Aérea (Portugal). Doutorado em Relações Internacionais e Pós-

Graduado em Direito da União Europeia. Investigador do Instituto do Oriente, Instituto Superior

de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de Lisboa e do Centro de Investigação da Academia

da Força Aérea, Academia da Força Aérea, Instituto Universitário Militar (Portugal). ORCID:

0000-0003-3486-9794

Resumo

Nos últimos anos, a União Europeia (UE) tem enfrentado desafios crescentes no domínio das

migrações, intensificados pelo aumento dos fluxos migratórios regulares e irregulares, o que

exigiu adaptações contínuas na governação migratória, desde novas políticas a mudanças

institucionais. Este artigo analisa a evolução das políticas migratórias da UE entre 2015 e

2024, com enfoque nos enquadramentos jurídicos e institucionais, nas medidas de gestão das

fronteiras externas e na evolução do papel de agências envolvidas na gestão migratória.

Discutem-se também os desafios de cooperação e de implementação entre Estados-Membros

neste domínio. Nesta investigação adotou-se uma abordagem qualitativa, combinando análise

documental e revisão de literatura (tratados internacionais, relatórios institucionais da UE e

literatura científica sobre migração), complementadas por entrevistas semiestruturadas para

explorar diferentes perspetivas sobre as políticas migratórias e os obstáculos à cooperação.

Os resultados identificam os principais desafios e oportunidades da gestão migratória

europeia, destacando tanto os impactos das políticas implementadas ao longo da última

década como a complexidade de equilibrar as preferências nacionais em matéria de migração.

Adicionalmente, o estudo reflete sobre a eficácia das políticas adotadas e propõe soluções

orientadas para conciliar objetivos humanitários, de segurança e de desenvolvimento no

quadro da governação migratória.

Palavras-chave

Políticas Migratórias, Governação Migratória, União Europeia, Gestão das Fronteiras,

Refugiados.

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Governação Migratória da União Europeia: Políticas, Agências e Implementação

Jorge Miguel Amaral Alves, Adriana Filipa Gameiro Martins, Tiago Luís Carvalho

Abstract

In recent years, the European Union (EU) has faced mounting challenges in the migration

domain, intensified by the increase in regular and irregular migratory flows, prompting

continuous adjustments in EU migration governance, from policy reforms to institutional

change. This paper examines the evolution of the EU migration policies between 2015 and

2024, focusing on legal and institutional frameworks, measures related to external border

management, and the evolving roles of agencies involved in migration management, while

also discussing challenges of cooperation and policy implementation among Member States.

This research adopted a qualitative approach combining document analysis and a literature

review of international treaties, EU institutional reports, and scientific literature on migration.

Semi-structured interviews were also conducted to explore the different perspectives on the

EU migration policies and their evolution, and to understand the challenges in cooperation

between Member States. Findings identify core challenges and opportunities in EU migration

management, highlighting both the impacts of policies implemented over the last decade and

the complexity of balancing national preferences in migration matters. In addition, the

conclusion offers a reflection on the effectiveness of the migration policies and suggest

possible solutions, aimed at reconciling humanitarian, security and development objectives in

migration governance.

Keywords

Migration Policies, Migration Governance, European Union, Border Management, Refugees.

Como citar este artigo

Alves, Jorge Miguel Amaral Martins, Adriana Filipa Gameiro & Carvalho, Tiago Luís (2026).

Governação Migratória da União Europeia: Políticas, Agências e Implementação. Janus.net, e-

journal of international relations. Thematic Dossier - European Union Security Governance: from

Integration to Strategic Autonomy, VOL. 16, Nº. 2, TD4, Abril 2026, pp. 42-60.

https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT03226.3

Artigo submetido a 17 de janeiro de 2026 e aceite para publicação a 19 de fevereiro de

2026.

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GOVERNAÇÃO MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPEIA: POLÍTICAS,

AGÊNCIAS E IMPLEMENTAÇÃO

JORGE MIGUEL AMARAL ALVES

ADRIANA FILIPA GAMEIRO MARTINS

TIAGO LUÍS CARVALHO

Introdução

Este artigo analisa a governação migratória da União Europeia (UE) entre 2015 e 2024.

A governação migratória é entendida como “um processo organizacional definido pela

relação entre as organizações envolvidas [na migração] e o ambiente em que operam”,

sublinhando-se que estas organizações não só respondem “às pressões do seu ambiente,

mas, através das suas ações, podem também desempenhar um papel determinante na

forma como esse ambiente é moldado” (Geddes et al., 2019, p. 9). Inclui, portanto, quer

as políticas destas organizações, quer o impacto das suas ações, que, no caso da

migração na UE, envolve tanto as agências como a implementação das políticas pelos

Estados-Membros (EM).

As políticas migratórias da UE têm sido uma preocupação política e social dos EM

constituintes (Porto, 2020). Em traços gerais, as políticas migratórias da UE, são um

conjunto de normas e regras destinadas a gerir as autorizações de entrada, de

permanência e de integração social de cidadãos provenientes de países terceiros. Criadas

e alteradas segundo acordos supranacionais e legislações de cada EM, têm como objetivo

o equilíbrio entre o controlo de fronteiras e o respeito pelos direitos humanos (Parlamento

Europeu, 2024).

Em janeiro de 2023, a UE tinha aproximadamente 27,3 milhões de cidadãos provenientes

de países terceiros a residir nos EM, o que representava cerca de 6,1% da população

total e um aumento de 3,5 milhões em comparação com 2022 (Eurostat, 2024). Para

além disso, em 2022, mais de 3,6 milhões dos primeiros títulos de residência foram

emitidos na UE, representando um aumento de 26% face a 2021 (Eurostat, 2023). Assim,

a problemática das migrações internacionais e da integração de populações deslocadas,

acentua-se devido à necessidade emergente de conseguir responder aos problemas de

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segurança decorrentes dos fluxos migratórios da última década, de forma estratégica e

humanitária (Ramos, 2020).

O objeto de estudo desta investigação prende-se com a governação migratória da UE,

em que se aprofunda a dimensão da segurança nas valências de controlo das fronteiras

externas e na implementação institucional (agências e EM) da gestão de fluxos

migratórios. O período temporal de análise corresponde de 2015 a 2024, em que 2015 é

um marco na implementação pela UE de medidas substanciais − que reforçam os tratados

estabelecidos − para regular a imigração cujas fluxos remontam, por exemplo à crise na

Líbia, na Síria e no Afeganistão. O próprio ano de 2015 “expôs as deficiências do sistema

de migração da UE” (Comissão Europeia, s.d., par. 3). O período temporal de dez anos

inclui ainda a mais recente crise migratória devido à invasão da Rússia à Ucrânia, no

início de 2022, permitindo analisar a evolução de políticas migratórias adotadas pela UE

para uma melhor preparação.

O seu principal objetivo é analisar as políticas migratórias da UE no quadro da governação

migratória no contexto das crises e fluxos migratórios que se traduz na seguinte pergunta

de partida (PP): “De que forma os fluxos migratórios influenciam as políticas migratórias

da União Europeia, e quais os impactos dessas políticas?”.

Para alcançar este objetivo geral, foram definidos dois objetivos específicos (OE) e as

respetivas perguntas subsequentes (PS). O OE01 analisa as migrações para a UE desde

2015, e as medidas tomadas com vista ao controlo migratório, com ênfase no papel das

agências na implementação, e materializa-se na PS01 “De que forma as agências da União

Europeia, intervenientes na gestão migratória, têm contribuído para a implementação

das políticas migratórias?”

O OE02 analisa como o papel e a importância de algumas

agências europeias intervenientes na gestão migratória da UE refletindo a PS02 “De que

forma as diferenças ideológicas e de responsabilidades entre Estados Membros têm

influenciado a evolução das políticas migratórias da União Europeia?”.

A investigação incluiu uma revisão bibliográfica para enquadrar o estado da arte, em que

se recorre a fontes primárias como documentos oficiais da UE, da Organização das

Nações Unidas e da Comissão Europeia, e fontes secundárias como artigos científicos

direcionados à temática e publicados em revistas científicas.

Esta investigação enquadra-se no âmbito das relações internacionais e das políticas

europeias e está estruturada em três secções principais, organizadas de forma a

proporcionar uma análise clara do tema em investigação. É abordado: (1) o quadro

teórico utilizado; (2) as políticas migratórias e agências da EU; e (3) as crises migratórias

e as medidas adotadas pela UE.

Na metodologia são especificados os métodos qualitativos adotados, justificando-se a

escolha das abordagens escolhidas, ao passo que a análise e discussão dos resultados

foca-se nas entrevistas que abordam a evolução das políticas migratórias da UE, os

desafios observados, as oportunidades e o impacto das medidas adotadas.

No âmbito das Agências da União Europeia intervenientes na gestão migratória serão abordadas a Frontex, a

EUROPOL e a Agência da União Europeia para o Asilo.

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Por fim, as considerações finais sintetizam os principais resultados obtidos nesta

investigação, e apresenta recomendações.

Quadro teórico

Esta secção enquadra o fenómeno migratório e as principais abordagens teóricas

relevantes, clarificando conceitos úteis para analisar a governação migratória da UE e as

dinâmicas de implementação associadas.

No realismo neoclássico, cuja ideologia parte do princípio de que, embora o sistema

internacional seja anárquico e favoreça a maximização de poder, o comportamento de

um Estado não é unicamente previsível a partir da distribuição de capacidades no

sistema, mas é também segundo a interpretação da posição de poder pelas lideranças

políticas e pelas capacidades de cada um, interligando as pressões do sistema

internacional e fatores internos na criação de políticas externas (Schweller, 2004). Esta

teoria reconhece a centralidade do poder e da segurança nas relações internacionais,

mas também que as decisões de cada Estado são condicionadas por fatores internos

(Lobell et al., 2009). No contexto da UE, esta perspetiva ajuda a compreender a diferença

de preferências entre EM.

Quanto às migrações, estas têm provocado alterações na demografia, economia e

sociedade, tanto nos países de destino quanto nos de origem, tornando-se uma

característica relevante das relações internacionais (Comissão Europeia, 2023).

A definição de migrações varia entre extremos teóricos contrastantes: uma definição

ampla que inclui todas as formas de mobilidade e outra restrita que exclui determinados

movimentos. Além disso, o fenómeno migratório, especialmente o internacional, envolve

diversas áreas do conhecimento como a sociologia, a geografia, a economia e o direito,

dificultando a criação de uma teoria única sobre migração internacional (Nolasco, 2016).

Contudo, é possível definir migrante internacional como a pessoa que vive num país

diferente do qual é oriundo ou do qual possui cidadania, ou seja, as migrações

internacionais referem-se à mobilidade de pessoas entre Estados. Porém, para alguns

autores, como Amador & Wolf (2020), a migração internacional envolve a mudança entre

dois sistemas políticos diferentes. Por ser um fenómeno com diversas variáveis e sem

consenso nos seus parâmetros, as definições de conceitos que as migrações englobam

representam restrições com o fim de simplificar uma realidade subjetiva. Como já

mencionado, as migrações têm sido alvo de considerável atenção das ciências sociais

para categorizar e compreender as suas causas, padrões e consequências. Assim,

surgiram diversas teorias sobre o fenómeno da migração internacional (Kurekova, 2011).

Abordagens clássicas das migrações estabeleceram bases para a compreensão dos

movimentos populacionais, focando-se em fenómenos económicos e demográficos e

fornecendo uma estrutura fundamental para análises posteriores (Ismael, 2021).

Ravenstein (1885) e Nolasco (2016) destacaram que movimentos migratórios tendem a

ocorrer em etapas e são amplamente motivados por fatores económicos.

A teoria push/pull de Lee (1966) defende que a migração resulta da interação entre

fatores de “repulsão” e de “atração”, reconhecendo também a interferência de obstáculos

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e fatores pessoais (Castro, 2012). Os fatores de “repulsão” incluem a pobreza, o

desemprego, os conflitos, as perseguições e a falta de acesso a serviços básicos,

enquanto os fatores de “atração” englobam melhores oportunidades económicas,

segurança e serviços públicos de qualidade (Lee, 1966).

A teoria neoclássica das migrações, desenvolvida nas décadas de 1960 e 1970, baseia-

se na teoria push-pull, sendo que ambas “consideram que, no centro dos processos

migratórios, se encontra a decisão de um agente racional que, na posse de informação

sobre as características relativas das regiões A e B, e de dados contextuais respeitantes

à sua situação individual e grupal, se decide pela permanência ou pela migração”

(Peixoto, 2004, p. 5) com o objetivo de maximizar rendimentos e benefícios envolvidos.

A Teoria do Mercado de Trabalho Dual, desenvolvida nas décadas de 1960 e 1970, pelo

autor Michael Piore (1979), argumenta que as migrações internacionais são

impulsionadas pela procura de mão de obra nos países desenvolvidos, sendo uma

necessidade estrutural dessas economias e não apenas uma escolha individual motivada

por disparidades salariais. Esta teoria destaca a segmentação do mercado de trabalho

em dois setores: o primário e o secundário (Peixoto, 2004).

A Nova Economia da Migração Laboral, desenvolvida na década de 1980, expande a

teoria neoclássica e considera as famílias como unidades de tomada de decisão. A

migração deixa de ser vista apenas como uma decisão individual, sendo uma estratégia

familiar para diversificar rendimentos, minimizar riscos económicos e melhorar o estatuto

social (Molho, 1992).

A Teoria dos Sistemas Migratórios ocupa um lugar central nas teorias migratórias

contemporâneas, enfatizando o papel das redes sociais e propondo que a migração deve

ser entendida num sistema interdependente, sustentado por redes históricas, culturais e

políticas entre países de origem e destino (Kritz et al., 1992).

Verifica-se que a migração é um fenómeno complexo cuja compreensão exige uma

abordagem teórica capaz de integrar diferentes níveis de análise, atendendo à

diversidade de causas, trajetórias e impactos.

Políticas migratórias e agências

O Acordo de Schengen, assinado em 1985 por cinco países da Comunidade Económica

Europeia, estabeleceu a base para a livre circulação de pessoas na Europa e eliminou

progressivamente o controlo de fronteiras internas. Complementado pela Convenção de

Schengen, em 1990, o Acordo embora tenha estabelecido as condições para um espaço

sem controlos fronteiriços internos, não deixou de incluir mecanismos de cooperação

policial e de partilha de informação, bem como uma política comum de vistos, com o

objetivo de reforçar a segurança e combater a criminalidade (Comissão Europeia, 2025).

Apesar de promover a liberdade de circulação, o Acordo de Schengen enfrentou desafios

com especial destaque à ausência de colaboração policial, prejudicando a união

necessária para combater ameaças transnacionais e a confiança entre EM (Laureano &

Rento, 2014).

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O Tratado de Maastricht (1992) foi um marco na integração europeia, abordando políticas

de imigração e asilo sob competência intergovernamental (União Europeia, 1992).

Introduziu os três pilares da EU – as Comunidades Europeias, a Política Externa e de

Segurança Comum (PESC) e a Justiça e Assuntos Internos – e ações conjuntas contra o

crime organizado e terrorismo, além de regras uniformes para fronteiras externas.

Introduziu também o conceito de cidadania europeia, permitindo direitos de livre

circulação na UE.

O Tratado de Amesterdão (1997) integrou o Acordo de Schengen no quadro jurídico da

UE, transferiu competências migratórias dos EM para a UE e criou mecanismos para

combater a imigração ilegal e prevenir o uso indevido de vistos (União Europeia, 1997).

O Tratado de Lisboa (2007) trouxe mudanças no funcionamento da UE, consolidando a

PESC e introduzindo a Política Comum de Segurança e Defesa (União Europeia, 2007).

No âmbito migratório, reforçou a livre circulação, imigração, asilo e controlo de fronteiras

externas.

A Declaração UE-Turquia (2016) visou conter a crise migratória com medidas como o

retorno de migrantes irregulares das ilhas gregas para a Turquia e a reinstalação de

refugiados na UE, acompanhado de um financiamento de 6 mil milhões de euros. Apesar

de reduzir travessias irregulares, este acordo foi criticado por externalizar o controlo

migratório e depender de um país instável (Freire & Nascimento, 2023).

O Novo Pacto, proposto em 2020 e adotado em 2024, procurou uma gestão migratória

mais justa e eficiente, baseado na solidariedade entre EM e na partilha de

responsabilidades. Oferece apoio financeiro e logístico a países sob maior pressão, como

Grécia, Itália e Espanha, enquanto reforça o controlo fronteiriço e melhora os processos

de asilo. Contudo, enfrenta críticas por externalizar a gestão migratória e pela relutância

de alguns EM em ceder soberania (Oliveira, 2021).

Entre as agências europeias, destaca-se a Frontex, criada em 2004 e sediada na Polónia,

que apoia os EM no controlo das fronteiras externas, incluindo operações de retorno. A

crise migratória de 2015 intensificou o papel desta agência, adaptando operações para

responder à pressão migratória (Frontex, 2015).

A Europol, criada em 1995 e convertida em agência da UE em 2009, facilita a cooperação

policial contra o crime organizado, cibercriminalidade e terrorismo. A Operação EMPACT,

em 2023, focada no tráfico humano e contrabando de migrantes, identificou 7536 vítimas

e deteve 457 criminosos (Conselho da União Europeia, 2023).

Por fim, a Agência da União Europeia para o Asilo (EUAA), fundada em 2016, visa reforçar

a cooperação na gestão de pedidos de asilo e melhorar os sistemas de proteção. A crise

migratória de 2015 motivou sua criação, com apoio direto aos EM e fortalecimento de

capacidades em regiões como o Norte de África e os Balcãs (EUAA, 2023).

A tabela 1 sintetiza a evolução das medidas adotadas pela UE através destes tratados.

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Tabela 1. Síntese dos Tratados que influenciaram as Políticas Migratórias da UE

Fonte: Elaboração própria

Desde o Acordo de Schengen até ao Tratado de Lisboa, a abordagem da UE tem evoluído

da livre circulação à gestão integrada da migração que procura o equilíbrio entre

segurança das fronteiras e a solidariedade. Após a crise de 2015, essa evolução

consolidou-se com acordos externos, em específico entre a UE e a Turquia, com a criação

da EUAA e com a adoção do Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo.

Tratado/Instrumento Implementações em Políticas Migratórias

Acordo do Espaço Schengen

(1985) e Convenção de

Schengen (1990)

Eliminação

gradual dos controlos nas fronteiras internas para facilitar a livre circulação de cidadãos da

UE e de países terceiros.

Criação do Sistema de Informação Schengen para partilha de informações entre as autoridades

nacionais dos Estados-Membros, visando combater a criminalidade e reforçar a segurança

Implementação do Sistema de Vistos Schengen para harmonizar as condições de entrada de cidadãos

de fora da UE.

Definição de regras específicas para a gestão das fronteiras externas

Tratado

de Maastricht

(1992)

Estabelecimento de uma política intergovernamental para imigração e asilo, lançando as bases para

futuros desenvolvimentos nesta área.

Introdução da cidadania europeia, que confere aos cidadãos nacionais dos Estados-

Membros o direito

de livre circulação e residência dentro da UE.

Regras uniformes para cruzar as fronteiras externas e prevenção de crimes transnacionais

como tráfico

de drogas e terrorismo.

Tratado

de Amesterdão

(1997)

Integração do Acordo de Schengen no quadro jurídico da UE, institucionalizando a livre circulação no

espaço europeu.

Introdução de medidas específicas para combater a imigração ilegal e o tráfico humano, incluindo

repatriamento de residentes ilegais e mecanismos para evitar a emissão inadequada de vistos.

Transferência de competências de imigração e asilo dos Estados-Membros para a UE, permitindo

políticas comuns.

Tratado

de Lisboa (2007)

Reforço do controlo das fronteiras externas com uma abordagem mais sistemática e coordenada.

Introdução de medidas para prevenir crimes como tráfico humano, xenofobia e racismo.

Consolidação do princípio de solidariedade entre os Estados-Membros, estabelecendo

responsabilidade compartilhada na gestão de crises migratórias.

Garantia de maior eficácia em políticas de asilo e imigração, promovendo a livre circulação sem

controlo interno.

Acordo

UE-Turquia (2015)

Retorno de migrantes irregulares que chegam às ilhas gregas à Turquia, com a possibilidade de aceitar

refugiados em países da UE em troca.

Financiamento de seis mil milhões de euros para apoiar refugiados na Turquia, em áreas como saúde,

educação e proteção socioeconómica.

Prevenção

de novas rotas de migração irregular através de maior cooperação da Turquia no mar Egeu e

combate ao contrabando de migrantes.

Restrições ao realojamento de refugiados na UE, dando prioridade a casos mais vulneráveis.

Novo Pacto em Matéria de

Migração e Asilo (2020)

Criação de um sistema comum de gestão migratória e de asilo com maior rapidez e eficiência.

Implementação

de mecanismos de solidariedade para partilha equitativa de responsabilidades entre os

Estados-Membros em crises migratórias.

Desenvolvimento de vias legais e sustentáveis para a imigração, atraindo talentos para a UE.

Reformas no Sistema Europeu Comum de Asilo para garantir igualdade de tratamento, segurança

jurídica e eficiência no processo de asilo.

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As crises migratórias e as medidas da União Europeia

A análise das crises que afetaram os fluxos migratórios começou com a Primavera Árabe,

que inspirou protestos no Norte de África e Médio Oriente, levando à queda de governos

autoritários e ao agravamento de crises humanitárias e conflitos, como na Líbia e na Síria

(Dalacoura, 2012).

Na Líbia, os protestos de 2011 contra o regime de Muammar Gaddafi resultaram em sua

queda, mas deixaram o país em guerra civil, gerando 2,5 milhões de imigrantes e

660.000 deslocados internos (Lano, 2018). A rota central do Mediterrâneo tornou-se uma

das principais vias de migração irregular para a Europa, com mais de 150.000 travessias

em 2015 (Monroe, 2022).

Na Síria, os protestos de 2011 contra Bashar al-Assad evoluíram para uma guerra civil

prolongada, gerando 6,6 milhões de refugiados até 2015, um terço da população mundial

de refugiados (Crawley et al., 2016). A UE respondeu com medidas de realocação de

refugiados e acordos com países terceiros, além de mobilizar 33 mil milhões de euros em

apoio (Conselho Europeu & Conselho da União Europeia, 2024).

No Afeganistão, décadas de conflitos culminaram na retomada do poder pelos Talibã em

2021, após a retirada de forças internacionais (Ruchel et al., 2021). A violência gerou o

segundo maior grupo de requerentes de asilo na UE em 2015, com 1.322.850 pedidos

registados entre 2008 e 2021. Destes, 290.000 foram recusados e 70.000 requerentes

repatriados (Euronews, 2021).

Na Ucrânia, a invasão russa em 2022 desencadeou uma das maiores crises de refugiados

da Europa desde a II Guerra Mundial, com 6 milhões de refugiados na UE até 2024 e um

terço da população deslocada (Organização das Nações Unidas, 2022).

Entre 2015 e 2023, a UE implementou medidas significativas para regular a imigração e

responder à crise migratória. Em abril de 2015, o Conselho Europeu realizou uma reunião

extraordinária para abordar a crise humanitária no Mediterrâneo, comprometendo-se a

reforçar operações navais contra o tráfico humano e promovendo a solidariedade entre

EM. Em maio, foi apresentada a Agenda Europeia da Migração, que incluiu o aumento do

orçamento da Frontex e a criação de um sistema de distribuição temporária de refugiados

(Comissão Europeia, 2015).

Em 2016, a Comissão Europeia propôs a reforma do Sistema Europeu Comum de Asilo,

sugerindo mudanças ao Regulamento de Dublim para garantir a distribuição equitativa

de requerentes de asilo. O Gabinete Europeu de Apoio em Matéria de Asilo foi

transformado numa agência com mandato reforçado para uniformizar as normas de asilo

na UE. Em dezembro, o Código das Fronteiras Schengen foi alterado para exigir

verificações sistemáticas de todas as pessoas nas fronteiras externas, fortalecendo a

segurança face às crescentes ameaças (Conselho da União Europeia, 2016).

Em 2017, o Conselho da União Europeia implementou medidas para regular a imigração

na rota do Mediterrâneo Central, incluindo apoio à Guarda Costeira Líbia e combate às

redes de tráfico humano. Foi iniciado um quadro para a reinstalação de refugiados, com

normas comuns e vias legais para reduzir afluxos ilícitos (Conselho Europeu, 2017). Em

2018, a UE propôs a criação de centros controlados nos EM para triagem de migrantes e

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reforçou a Frontex, planeando expandir o corpo de agentes para 10.000 até 2027,

fortalecendo a gestão das fronteiras externas (Comissão Europeia, 2018).

Entre 2019 e 2020, alterações ao Código de Vistos facilitaram a readmissão de migrantes

irregulares e aumentaram a coordenação entre agentes destacados em países terceiros.

Em março de 2020, a UE reafirmou o compromisso com o Acordo UE-Turquia e reforçou

a assistência humanitária. Em dezembro, foi discutido o Pacto em Matéria de Migração e

Asilo, destacando a necessidade de solidariedade e responsabilidade partilhada entre os

EM (Conselho Europeu, 2020).

Em 2021, a crise no Afeganistão levou a UE a intensificar a assistência humanitária e

apoiar os EM mais afetados pelos refugiados. Foi implementada a diretiva do Cartão Azul,

visando atrair mão de obra qualificada. Em 2022, a guerra na Ucrânia resultou na

ativação do mecanismo de proteção temporária para refugiados ucranianos, garantindo

direitos de residência, acesso ao trabalho e assistência médica. A legislação foi alterada

para melhorar a triagem e o uso de dados biométricos, tornando a gestão migratória

mais eficaz (Conselho Europeu, 2022).

Em 2023, a UE alcançou novos acordos no âmbito do Novo Pacto de Migração e Asilo,

estabelecendo um mecanismo obrigatório de solidariedade entre EM. Em outubro, foi

aprovado um mandato para uma nova legislação da UE para lidar com crises migratórias,

permitindo respostas mais rápidas na redistribuição e retorno de migrantes (Conselho

Europeu, 2023).

Neste âmbito, verifica-se que as crises políticas e os conflitos no Norte de África, Médio

Oriente e Leste europeu têm gerado fluxos migratórios massivos, o que pressiona a UE

a responder de forma continuada, mas também adaptada às necessidades. Perante esta

pressão, a UE evoluiu de respostas pontuais para respostas mais estruturadas, em que

combina medidas de emergência, de reforço de fronteiras e de cooperação com países

terceiros, com mecanismos de solidariedade que vinculam os Estados-Membros e que

tendem a equilibrar a segurança das fronteiras externas com a dignidade e integridade

humanas.

Metodologia

A metodologia adotada nesta investigação tem como objetivo explicar as escolhas

teóricas e práticas utilizadas, centrada na análise da governação migratória da UE, das

crises migratórias recentes e das instituições envolvidas no combate aos fluxos

migratórios irregulares.

Baseada numa abordagem qualitativa, a investigação combina a análise documental e

entrevistas semiestruturadas para compreender as mudanças nas políticas migratórias

da UE e avaliar a sua viabilidade face aos desafios emergentes (Lima & Mioto, 2007;

Quivy & Campenhoudt, 2005).

O método de investigação é exploratório e descritivo, focando-se na evolução histórica

das políticas migratórias e no impacto dos tratados e agências responsáveis pelo controlo

das fronteiras.

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A aplicação das entrevistas teve por objetivo complementar a revisão documental,

permitindo explorar com maior profundidade as políticas migratórias e a sua

implementação.

O guião da entrevista foi criado sob as orientações de Sampieri et al. (2013), com

perguntas estruturadas que evoluíam de gerais para específicas, tendo por base a

literatura existente, sem adoção de outro guião já validado. Foi previamente remetido

aos três entrevistados, escolhidos por conveniência e disponibilidade, tendo todos anuído

quanto ao consentimento informado e consciente e à participação voluntária. Preservou-

se a identificação de cada entrevistado, segundo os princípios da proteção de dados.

As três entrevistas foram realizadas por meios digitais, tendo uma duração média de 35

minutos. Sempre que necessário, foi solicitada o registo áudio da entrevista cujo objetivo

foi o de assegurar a fiabilidade das respostas, sendo destruído posteriormente. Todas as

entrevistas foram validadas pelos entrevistados após a sua transcrição manual. Seguiu-

se a análise de conteúdo das entrevistas por categorias e com recurso ao software

MAXQDA 24, seguindo princípios como a exaustividade, a homogeneidade e a

pertinência, e dividindo as informações em códigos e subcódigos com base nos objetivos

do estudo e na literatura (Bardin, 1977; Kuckartz & Rädiker, 2019). Em acréscimo, cada

categoria foi definida com base numa abordagem mista que combinou a revisão da

literatura com os objetivos do estudo. No decorrer desta análise foram identificadas

categorias emergentes como a da securitização.

Os dados obtidos da entrevista foram analisados unicamente com o fim académico.

Análise e discussão de resultados

Nesta secção são apresentados, analisados e discutidos os resultados obtidos nas três

entrevistas realizadas. Para estruturar a análise, os dados das entrevistas foram

organizados em cinco códigos temáticos, e cada um desses códigos foi subdividido em

subtópicos específicos identificados como os mais relevantes nas entrevistas, conforme

ilustra a figura 1.

O primeiro código a “Crises Migratórias e Evolução das Políticas” foi dividido nos seguintes

três subcódigos: impacto de crises e alteração das prioridades e medidas; migrações e

políticas pré e pós-2015; e mecanismos de resposta.

No subcódigo “Impacto de crises e alteração das prioridades e medidas” foram

observados diversos pontos de vista, com convergências, mas também diferenças de

perspetiva entre os entrevistados. Quanto à relevância dos fluxos migratórios, o

Entrevistado 01 (E01) destacou que “fluxos migratórios sempre existiram” e que, dada

a sua pertinência e permanência no futuro devem ser promovidos “diálogos e debates

democráticos voltados aos direitos das minorias e das responsabilidades dos agentes

estatais”, ao invés das escolhas atuais que optam pelo “sacrifício da coesão social de

longo prazo por ganhos políticos imediatos” criticando assim a instrumentalização da

migração por determinados grupos políticos.

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Figura 1. Estrutura de análise de entrevistas

Fonte: Elaboração própria.

No subcódigo “Migrações e políticas pré e pós-2015”, as entrevistas analisadas refletem

a mudança paradigmática na abordagem da UE à migração antes e depois da crise de

2015. Até 2015, como explica o Entrevistado 03 (E03), o foco predominante era a

migração económica, com os EM a adotarem diferentes graus de flexibilidade e abertura.

O mesmo refere que “a abordagem era feita fundamentalmente à migração económica,

como é que geria os fluxos de migração económica”, e, nesse sentido, diversos países

adotaram políticas mais flexíveis, enquanto outros, embora menos abertos, ainda tinham

uma visão positiva e estratégica da migração, principalmente como meio de

desenvolvimento económico. Após 2015, este paradigma sofreu mudanças drásticas,

passando de abordagens colaborativas e económicas para estratégias restritivas e

securitárias, existindo uma expansão gradual das posturas restritivas a nível político.

No subcódigo “Mecanismos de resposta” foi abordada a adoção de mecanismos da UE

para lidar com crises migratórias inesperadas, especialmente em contextos de grande

pressão, como o conflito na Ucrânia. Segundo o E03, a crise decorrente da invasão russa

da Ucrânia foi marcada por uma “deslocação progressiva” que rapidamente se

transformou numa passagem em massa de “milhões e milhões de pessoas” pelas

fronteiras europeias na qual “os sistemas de asilo dos Estados Membros não podiam

responder, era impensável aplicar as regras que existiam em termos de asilo para

responder”.

O segundo código, relativo a “Agências da UE”, foi dividido nos seguintes três subcódigos:

papel das agências da UE e das organizações humanitárias; dificuldades no equilíbrio

entre direitos humanos e segurança; e políticas de retorno.

Os segmentos analisados no subcódigo “Papel das agências da UE e das organizações

humanitárias”, destacam o papel crescente das agências da UE e de organizações

•Impacto de crises e alterações das prioridades e medidas

•Migrações e políticas pré e pós 2015

•Mecanismos de resposta

1. Crises Migratórias e

Evolução das Políticas

•Papel das Agências da UE e das organizações humanitárias

•Dificuldades no equilíbrio entre direitos humanos e segurança

•Políticas de retorno

2. Agências da União Europeia

3. Cooperação, mecanismos

de compensação e

redistribuição

•Políticas de securitização

•Perceção de ameaça

•Externalização das fronteiras

4. Securitização

5. Propostas Futuras

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humanitárias, na gestão das crises migratórias, bem como as tensões que surgem da

sua atuação. De acordo com o E02, ao longo dos últimos anos, a resposta às crises

recentes, através da Frontex, passou por expandir as capacidades da agência, que antes

enfrentava algumas restrições legais e operacionais.

No subcódigo “Dificuldades no equilíbrio entre direitos humanos e segurança”, o E03

defende que, atualmente, “não há dúvida nenhuma, apesar de alguns entendimentos um

pouco menos ortodoxos, que conseguem sempre assegurar o respeito para os direitos

humanos” e que “não há violações dos direitos humanos”. Por outro lado, o E01 adota

uma postura mais crítica, e aponta que o facto de as políticas migratórias da UE terem

vindo a reforçar uma lógica securitária, envolve nomeadamente as “tendências de

externalização das fronteiras que (…) apenas exacerbam o sofrimento humano daqueles

grupos vulneráveis que injustamente não têm voz no processo de elaboração das

políticas”.

No subcódigo “Políticas de retorno”, foram analisadas as complexidades e tensões

inerentes à política de retorno da UE, destacando os desafios institucionais e

operacionais. O E03 explica que, dando ênfase às políticas na segurança e combate à

migração irregular, pretende-se a “retoma das negociações da diretiva de retorno” que

visam “facilitar muito mais todo o procedimento de retorno, inclusive poder um EM

reconhecer as decisões emitidas por outro”.

O terceiro código, relativo a “Cooperação, mecanismos de compensação e redistribuição”,

foram analisados os trechos que permitem uma visão sobre as dificuldades na

implementação e execução de mecanismos de cooperação, compensação e redistribuição

na UE. Relativamente a este assunto, o E01 demonstra uma visão mais sistémica,

centrando-se no impacto do Regulamento de Dublim sobre os países do sul da Europa,

dado que, segundo o “seu princípio de que os migrantes que desejam solicitar asilo na

UE devem fazê-lo no primeiro país em que chegam”.

O quarto código, relativo a “Securitização”, foi dividido nos seguintes três subcódigos:

políticas de securitização; perceção de ameaça; e externalização das fronteiras.

No primeiro subcódigo sobre “Políticas de securitização”, o E03 descreve como o Pacto

de Migração, apresentado em 2020 pela Comissão Europeia, com propostas “flexíveis e

generosas” acabou por ser transformado durante as diversas discussões no Conselho,

resultando numa versão “muito menos generosa”. Já o E01 defende que as práticas

atuais de externalização de fronteiras baseiam-se no “auxílio financeiro e/ou militar a

países não pertencentes da UE, para deter e dissuadir pessoas em movimento”.

No último código, relativo a “Propostas Futuras”, o E01 apresenta também uma visão de

que é necessária uma mudança de paradigma, contudo numa ótica um pouco diferente,

pois refere a importância de “valorizar tanto as contribuições dos migrantes quanto o

papel essencial das organizações humanitárias”, e defende “uma mudança drástica de

políticas de securitização motivadas pelo medo para uma abordagem mais inclusiva e

baseada em direitos e responsabilidades”.

As crises migratórias analisadas, como a crise dos refugiados de 2015-2016 e os recentes

fluxos provocados pela guerra na Ucrânia, foram fundamentais para a redefinição das

políticas migratórias da UE. A revisão teórica evidenciou que estas crises aumentaram a

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necessidade de uma resposta coordenada a nível europeu. Contudo, a análise das

entrevistas demonstrou que toda essa evolução foi no sentido de uma estratégia

securitária.

Este fenómeno foi amplamente abordado e defendido pelos entrevistados, que

evidenciaram a instrumentalização política da migração para ganhos políticos quase

imediatos, o que, por outro lado, traz custos na coesão social e nos direitos humanos.

Relativamente às agências, a Frontex, em particular, teve competências e recursos

reforçados nos últimos anos, sendo destacado pelo E02 o contributo positivo desta

agência na coordenação de operações conjuntas e na mobilização de recursos para os

EM mais pressionados. Contudo, o E01 apontou críticas relacionadas à falta de

transparência e aos relatos de práticas controversas, que colocam em causa o

compromisso da UE com os direitos fundamentais.

A análise revelou também que as desigualdades entre EM continuam a ser um dos

maiores obstáculos à implementação eficaz das políticas migratórias. A revisão teórica

identificou o Regulamento de Dublim como um elemento por trás da causa dessas

desigualdades, uma vez que sobrecarrega os países do sul da Europa, ao atribuir a

responsabilidade de processamento dos pedidos de asilo ao primeiro país de entrada. O

E03 referiu que o sistema atual penaliza os países de entrada, criando um fardo a nível

logístico e financeiro que estes Estados não conseguem suportar sozinhos.

O Novo Pacto em Matéria de Migração e Asilo, adotado em 2024, surge como uma

tentativa de corrigir estas desigualdades através da introdução de um mecanismo

obrigatório de solidariedade. Embora tenham concordado de que esta medida representa

um avanço significativo, o E01 manifestou algum ceticismo, argumentando que a falta

de vontade política pode continuar a comprometer a implementação eficaz do pacto.

Considerações finais e recomendações

Esta investigação, assente numa abordagem qualitativa que incluiu uma revisão teórica

e entrevistas com especialistas na área das migrações, permitiu estabelecer uma

comparação entre os pressupostos teóricos das políticas migratórias da UE e a sua

aplicação prática, contribuindo para a reflexão sobre a governação migratória europeia.

Relativamente à PS01, “De que forma as agências da União Europeia, intervenientes na

gestão migratória têm contribuído para a implementação das políticas migratórias?”,

demonstrou-se que as agências intervenientes, como a Frontex e a EUAA, desempenham

um papel crucial na implementação das políticas migratórias. Contudo, estas agências

enfrentam algumas limitações, incluindo desafios operacionais, críticas relativamente à

transparência em algumas operações e ao cumprimento de normas internacionais de

direitos humanos.

Relativamente à PS02, “De que forma as diferenças ideológicas e de responsabilidades

entre EM influenciaram a evolução das políticas migratórias da UE?”, concluiu-se que as

diferenças ideológicas e de responsabilidades entre os EM impactaram profundamente a

evolução das políticas migratórias. A investigação identificou uma diferença acentuada

entre os países do norte e sul da Europa relativamente ao número de acolhimentos e à

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partilha de responsabilidades. Para além disso, as divergências entre Estados com

abordagens mais restritivas e conservadoras e Estados a favor de políticas mais abertas,

dificultam a implementação de um sistema e legislação migratória comum e coordenada.

A investigação permitiu também responder à PP, “De que forma os fluxos migratórios

influenciaram as políticas migratórias da UE, e quais os impactos dessas políticas?”,

demonstrando que as crises migratórias recentes, como a de 2015 e os fluxos

decorrentes de conflitos na Síria, Afeganistão e Ucrânia, tiveram um impacto significativo

na evolução das políticas migratórias da UE. Estas crises realçaram alguns problemas

estruturais do sistema migratório da UE, o que levou a respostas predominantemente

reativas, no sentido de securitização, em detrimento de abordagens mais solidárias e

estratégias de longo prazo.

O realismo neoclássico, abordado neste estudo, foi uma lente teórica crucial para

compreender a forma como as políticas migratórias da UE se moldam, não apenas por

fatores e pressões externas, mas também por fatores internos. No caso da UE, o realismo

neoclássico explica como a resposta dos EM às crises migratórias foi amplamente

influenciada por dinâmicas internas, que pressionaram os governos a adotar políticas

mais restritivas.

A inexistência de vias legais e seguras para a migração foi também identificada como

uma das principais lacunas das políticas migratórias europeias, o que tende a aumentar

a migração irregular e, consequentemente, sobrecarregar os sistemas. Desta forma,

sugere-se a criação de programas de migração que incluam as necessidades dos EM e

que permitam a entrada controlada e ordenada de migrantes. A par disso, é também

importante o aspeto da integração dos migrantes. As políticas atuais frequentemente

desvalorizam os migrantes como contributo para o desenvolvimento, sendo importante

o investimento em áreas como educação, formação profissional, saúde e acesso ao

mercado de trabalho dos migrantes, bem como a promoção de uma alteração na visão

pública sobre os migrantes.

Esta investigação não está isenta de limitações. O facto de a análise se ter focado num

período temporal tão específico, entre 2015 até 2024, sem analisar com maior

profundidade crises migratórias anteriores, pode condicionar a interpretação dos

resultados. Além disso, a utilização de três entrevistas pode igualmente limitar a

obtenção de resultados, uma vez que refletem perspetivas individuais não

representativas de todos, ou pelo menos da generalidade, dos intervenientes relevantes

no contexto migratório. Assim, recomenda-se que futuras investigações possam incluir

uma maior amplitude entrevistados para aprofundar a abordagem a este problema

através de outras perspetivas.

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