OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
VOL. 16 Nº. 1, DT 2
Dossiê Temático - Os Vinte Anos da União Africana:
Passado, Presente e Futuro
Outubro 2025
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AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A EDUCAÇÃO NO DIREITO DA UNIÃO
AFRICANA
RUI GARRIDO
rgarrido@upt.pt
Professor auxiliar na Universidade Portucalense (Portugal). Doutor em Estudos Africanos pelo
Iscte-Instituto Universitário de Lisboa, mestre em Direitos Humanos pela Universidade do Minho
e licenciado em Ciências de Comunicação pela Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro. Pós-
graduado em Direito Internacional Humanitário pela Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa e foi auditor da Defesa Nacional no Instituto da Defesa Nacional. https://orcid.org/0000-
0002-2585-2571
MOJANA VARGAS
mvargas@ccsa.ufpb.br
Professora associada da Universidade Federal da Paraíba – UFPB (Brasil) e coordenadora do
NEABI-UFPB (Centro de Estudos e Pesquisas Afro-Brasileiras e Indígenas) na mesma instituição,
além do projeto "Dimensões Étnico-Raciais nas Relações Internacionais". Doutora em Estudos
Africanos pelo Iscte-Instituto Universitário de Lisboa, mestre em Relações Internacionais pelo
Programa San Tiago Dantas (Unesp-Unicamp-Puc/SP), Bacharel em História pela Universidade de
São Paulo (USP). https://orcid.org/0000-0001-5353-1938
Resumo
O presente trabalho tem como objetivo analisar o quadro legislativo que dá substrato ao
conjunto das políticas públicas para a educação da União Africana e que vertem sobre a
política para a educação em África. Adotando uma abordagem multinível, toma-se como ponto
de partida o arcabouço normativo instituído a partir da União Africana para seguir a
adaptação, a efetivação e a operacionalização de políticas públicas educacionais emanadas do
plano internacional para o plano sub-regional, em especial as Comunidades Económicas
Regionais das quais fazem parte os países em estudo. A análise documental versa, em
específico, sobre os documentos políticos adotados pela União Africana, sobretudo a partir de
2006 até 2025. Conclui-se que, apesar de uma codificação, em instrumentos jurídico-políticas,
relativamente ampla e abrangente para a promoção dos direitos humanos na área da
educação dos cidadãos africanos, a sua efetividade permanece reduzida atendendo à baixa
capacidade da União Africana atrair financiamento para sua implementação.
Palavras-chave
Políticas educativas, Agendas políticas, Direito da Educação, União Africana, efetivação e
financiamento.
Abstract
This paper presents an analysis of the legislative framework that underpins the set of public
policies for education developed by the African Union and which inform educational policy
across Africa. Adopting a multilevel approach, the study begins with the normative framework
established by the African Union and traces the adaptation, implementation, and
operationalisation of educational public policies as they move from the international level to
the sub-regional level—particularly within the Regional Economic Communities to which the
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selected countries belong. The documentary analysis concentrates specifically on the political
instruments adopted by the African Union, especially from 2006 to 2025. The study concludes
that, despite a relatively broad and comprehensive codification of legal-political instruments
aimed at promoting human rights in the field of education for African citizens, their
effectiveness remains limited due to the African Union’s low capacity to attract funding for
their implementation.
Keywords
Educational policies, Policy agendas, Right to Education, African Union, Effectivity and funding.
Como citar este artigo
Garrido, Rui & Vargas, Mojana (2025). As Políticas Públicas para a Educação no Direito da União
Africana. Janus.net, e-journal of international relations. VOL. 16 Nº. 1, DT 2 – Dossiê Temático –
“Os Vinte Anos da União Africana: Passado, Presente e Futuro”. Outubro 2025, pp. 82-102. DOI
https://doi.org/10.26619/1647-7251.DT0425.5
Artigo submetido em 12 de dezembro de 2024 e aceite para publicação em 15 de
setembro de 2025.
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AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A EDUCAÇÃO NO DIREITO DA
UNIÃO AFRICANA
RUI GARRIDO
MOJANA VARGAS
1. Introdução
A educação é fundamental para o desenvolvimento de uma sociedade plural. A garantia
da educação está vertida em vários instrumentos de direitos humanos, quer também ao
nível do ordenamento jurídico de diversos Estados. Tendo como ponto de partida a noção
conceptual de “direito da educação”, entendida como um conceito dinâmico que
compreende a articulação entre o aparato jurídico e a sua implementação através de
políticas públicas (GARRIDO & BALDÉ, 2021), importa perceber em que medida esta
segunda dimensão – as políticas públicas – se torna efetiva e operacional. A definição
conceptual de política pública não é consensual, havendo distintas noções, mas todas
convergem na ideia de que se trata das políticas governamentais que versam sobre
problemas concretos da governação (Souza, 2006). Ainda que este artigo não verse
sobre o nível doméstico dos Estados, entendemos que podemos servir-nos desta noção
conceptual e definir que as organizações internacionais também podem produzir políticas
específicas que procurem dar resposta a problemas à escala continental. Neste sentido,
no panorama das políticas públicas para a educação, temos três níveis de relevância no
contexto regional africano, nacional, sub-regional e continental. No entanto, esta
investigação analisa as políticas públicas produzidas ao nível, sobretudo, da União
Africana, dada a crescente atenção e consistência destas políticas. Isto porque o direito
da União Africana – entendido como todos os tratados, resoluções e decisões adotados
pela União Africana e que têm aplicação direita ou indireta nos Estados membros da
União (AMAO, 2019) – tem-se consolidado no que tange à educação, como poderemos
verificar. No continente africano encontramos a particularidade de haver mais de uma
fonte de direito comunitário (a União Africana), uma vez que entre os Estados e a União
existe um nível intermédio sub-regional – as Comunidades Económicas Regionais –
também elas fontes de direito comunitário de âmbito regional mais restrito. Esta
particularidade traduz-se numa aplicação diferenciada do direito comunitário africano em
distintas regiões, o que evidencia uma receção distinta por cada uma das Comunidades
Económicas Regionais.
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Ao nível da União Africana, as políticas públicas em matéria educativa datam do final da
década de 1990, ainda sob os auspícios da Organização da Unidade Africana. Esta
experiência precursora foi fulcral para o desenvolvimento das políticas seguintes,
bastante alinhadas com as agendas internacionais para o desenvolvimento. Neste caso,
como sugere Leon Tikly (2019), as políticas regionais africanas tinham como finalidade
a interpretação, à luz das necessidades continentais, mas também de mediação daquelas
políticas de matriz universal – por exemplo, os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio
(ODM) ou os Objetivos para o Desenvolvimento Sustentável (ODS) –, que posteriormente
seriam reinterpretadas e implementadas a nível nacional (TIKLY, 2019).
A este respeito, a agenda da ONU para o desenvolvimento sustentável determina, no seu
objetivo 4 (ODS4), as metas a atingir para uma educação de qualidade. Estas metas
compreendem desde logo o acesso universal e equitativo a uma educação básica e
secundária de qualidade (UN, n/d). O acesso ao ensino superior é igualmente
contemplado, determinando o ODS4 que, até 2030, deve ser assegurado o acesso
equitativo a mulheres e homens a um ensino tecnológico, vocacional ou terciário, onde
também se inclui a universidade (UN, n/d). Na concepção de Tikly (2019), as várias
agendas regionais devem assim atender a este objetivo mais amplo – o acesso equitativo
ao ensino superior – tendo em consideração que, à medida que as políticas são
desenhadas em fóruns de âmbito regional mais próximos do local, tenham em
consideração as especificidades e necessidades desse mesmo contexto. Neste sentido,
tem contribuído significativamente a Associação para o Desenvolvimento da Educação
em África (ADEA), uma instituição Pan-Africana criada em 1988 por iniciativa do Banco
Mundial, que compõe uma rede de decisores políticos, investigadores e professores com
o objetivo de acelerar reformas no setor da educação no continente Africano (ADEA,
n/da). No caso do ensino superior, a ADEA dispõe de um grupo de trabalho específico,
em atividade desde 1989, com a finalidade de “reforçar a colaboração entre governos
africanos, parceiros de desenvolvimento e instituições de ensino superior para melhorar
a eficácia da assistência ao desenvolvimento” (ADEA, n/db). Este grupo de trabalho tem
encetado estudos sobre reformas estruturais no ensino superior e desenhado políticas
públicas que atendem a problemas específicos no acesso à universidade, nas
desigualdades de género e na harmonização dos currículos universitários.
Posto isto, este artigo tem como objetivo identificar e problematizar as políticas públicas
na área da educação adotadas no quadro do União Africana. Adota uma metodologia
qualitativa, analisando fontes primárias, desde logo a legislação, diretivas e outras fontes
oficias que emanam das organizações internacionais africanas. O presente artigo
encontra-se dividido em 2 partes, na qual a primeira identifica e analisa as políticas
públicas ao nível das organizações regionais africanas e a segunda, debruça-se sobre as
políticas públicas da União Africana, mapeado desde as primeiras iniciativas no final da
década de 90, até à estratégia atualmente em vigor. Uma terceira parte tece algumas
considerações sobre a implementação destas agendas, identificando alguns
constrangimentos e dificuldades.
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2. As políticas públicas da educação ao nível sub-regional: as
Comunidades Económicas Regionais Africanas
O Tratado de Abuja, de 3 de junho de 1991, estabelece as metas para a criação e
funcionamento de uma Comunidade Económica Africana. Este processo de integração
económica assenta, sobretudo, nas várias comunidades económicas regionais que
caracterizam o processo de integração regional africano. Neste sentido são reconhecidas
pelos Tratado de Abuja as seguintes comunidades:
− União do Magrebe Árabe (UMA);
− Mercado Comum para a África Oriental e Austral (COMESA);
− Comunidade dos Estados do Sahel e do Sahara (CEN-SAD);
− Comunidade dos Estados da África Oriental (ECA);
− Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento (IGAD);
− Comunidade Económica dos Estados da África Central (CEEAC);
− Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO);
− Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC).
2.1 Comunidade dos Estados do Sahel e do Sahara
A CEN-SAD é uma comunidade económica regional relativamente recente, criada em
1998, no seguimento da estratégia de Abuja para a Comunidade Económica Africana. É
a maior comunidade regional e a sua operacionalização tem sido bastante difícil. Houve
um pequeno avanço no objetivo de harmonização dos sistemas educacionais e
pedagógicos, por meio da criação de uma divisão ligada ao secretariado executivo da
Comunidade (AU, 2014). A revisão de seu Tratado fundador
1
criou uma organização
interna, indicando a disposição de dar um tratamento mais adequado aos temas ligados
à educação, saúde e assuntos sociais no secretariado executivo da Comunidade. Nesse
mesmo ano, na Conferência regional para a educação em ambiente nómada da região
do Sahara e do Sahel, ocorrida em dezembro de 2013, a CEN-SAD requereu apoio à
Associação para o Desenvolvimento da Educação em África para desenvolver uma política
específica para os povos nómadas na região (ADEA, 2014). Não foi possível apurar se
houve algum desenvolvimento significativo nesta matéria específica, ou em outras
políticas públicas na área da educação na região.
2.2 Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental
No caso da CEDEAO, uma fonte importante de direito da educação é o seu tratado
fundador, em particular, a sua revisão de julho de 1993. O Tratado Revisto da CEDEAO
(doravante, Tratado Revisto) estipula os objetivos para o desenvolvimento da
comunidade baseados na promoção da cooperação e da integração com a finalidade de
1
Artigo 33 do Tratado Revisto da Comunidade dos Estados do Sahel e do Sahara (2013).
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melhorar o padrão de vida dos cidadãos comunitários. Para tal, os Estados-membros
devem harmonizar e coordenar políticas públicas nacionais que promovam, entre outros,
a educação, a ciência e a tecnologia (CEDEAO, 1993). O artigo 27.º (Ciência e Tecnologia)
do Tratado Revisto postula que os Estados devem cooperar na formação e na
transferência de conhecimento tecnológico e para tal devem “harmonizar os sistemas
educativos com a finalidade de adaptar uma melhor formação educativa, científica e
técnica às necessidades específicas de desenvolvimento do ambiente da África Ocidental
(CEDEAO, 1993b)”.
Atendendo ao que tinha sido estipulado pelo Tratado Revisto de 1993, os Chefes de
Estados e de Governo da CEDEAO adotaram, em 2006, o Protocolo A/P3/1/03 sobre
Educação e Formação (CEDEAO, 2006), que não sendo uma política pública em si, define
um conjunto de diretrizes que fortalecem a cooperação na área do ensino formal e da
formação tecnológica. É um tratado abrangente, englobando todas as áreas da educação,
incluindo o ensino superior. Neste grau de ensino, destaca-se a cooperação no ensino
superior como vetor estrutural para o desenvolvimento da África Ocidental. Assim, e
tendo por base outros desenvolvimentos legislativos e políticos no seio desta comunidade
– desde logo o estatuto de Cidadão Comunitário e a liberdade de circulação dentro do
espaço comunitário
2
– no que concerne ao acesso às universidades, este protocolo
estabelece que os Estados-membros devem consignar 5% das vagas para os cidadãos
de outros Estados da CEDEAO (CEDEAO, 2006). Define ainda que deve haver uma
harmonização dos critérios de admissão, do ano escolar, dos currículos como forma de
evitar duplicação e facilitar o sistema de transferência de créditos e conhecimento
(CEDEAO, 2006, ART. 1-4). Um exemplo da aplicação desta política para o ensino
superior é a proposta, de 2015, de harmonização do currículo para a formação de
farmacêuticos (WAHOOAS, 2015), oferecido em toda área da CEDEAO. Também é
importante referir que, em 2014, foi adotado o Supplementary Act A/SA.1/12/14, que
define metas para a melhora do Ensino superior no espaço da CEDEAO (2014), quer ao
nível do financiamento, da harmonização e do reconhecimento mútuo dos currículos.
Em matéria específica de políticas públicas, a CEDEAO tem tido um desenvolvimento
relevante na criação de políticas integradas de desenvolvimento, nas quais a educação
surge como fator potencializador. Em 2012, foi adotada a Diretiva A/DIR.1/1/06/12 sobre
Ciência, Tecnologia e Inovação, que determinou como objetivo o “melhorar o acesso à
educação e à aprendizagem de ciências básicas e matemática em todos os níveis do
sistema educativo” (CEDEAO, 2012, art. 3). Esta diretiva postula ainda a cooperação na
promoção da equidade de género e acesso universal à educação na área da ciência, da
tecnologia e da inovação (CEDEAO, 2012, art. 4).
Por fim, a agenda ECOWAS VISION 2020 (CEDEAO, 2010), destaca-se pela sua visão de
criar uma região integrada, na qual a população usufrui de liberdade de circulação e tem
acesso a uma educação e saúde eficientes. Esta eficiência, podemos pressupor, traduz
não apenas um acesso universal – tal como se afirma mais adiante quando se refere
como meta o acesso a uma educação acessível a todos –, como também uma educação
2
Desde logo o Protocolo A/P.3/5/52 relativo à definição do Cidadão Comunitário (1990). É importante notar,
neste campo, que a liberdade de circulação dentro da comunidade e o estatuto de cidadão comunitário,
equiparado em termos de direitos aos cidadãos nacionais, tem sido um fator importante de desenvolvimento e
transferência de conhecimento dentro da CEDEAO. Neste sentido, ver YUSUF, M. (2019).
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de qualidade capaz de estimular o desenvolvimento do potencial humano. Identifica como
desafios socioeconómicos a insegurança, as desigualdades de género, a fraca qualidade
dos serviços sociais e o fraco processo de integração. Por isto mesmo, uma das
prioridades da política da CEDEAO é o investimento nas áreas da educação, da formação
e da juventude (CEDEAO, 2010, p.7).
2.3 Comunidade Económica dos Estados da África Central
A CEEAC é uma comunidade económica estabelecida em 1983, mas que sofreu um
período de inatividade prolongado até ao final do século XX, por dificuldades financeiras,
mas também pela conflitualidade armada que marcou a região dos Grandes Lagos. Em
1999, os líderes políticos procuraram dar nova força a esta comunidade – coincidindo
com a primeira etapa definida pelo Tratado de Abuja, no sentido do reforço das
comunidades económicas regionais e que derivaria, em 1998, na adoção do Protocolo
sobre as relações entre a Comunidade Económica Africana e das Comunidades
Económicas Regionais.
A educação surge como um pilar estrutural no Tratado que estabelece a Comunidade
Económica dos Estados da África Central (1983), no Capítulo XIII – Cooperação na
Educação, Formação e Cultura. Neste sentido, o artigo 61 do tratado (Educação e
Formação) determina que os Estados membros da comunidade devem encetar esforços
numa política educativa comum, que atenda às especificidades económicas e
socioculturais da região, para a promoção do desenvolvimento e do progresso sociais.
Neste sentido, determina a melhoria da eficiência dos sistemas educativos nacionais, a
criação e/ou o fortalecimento de instituições de formação, e a promoção do intercâmbio
de experiências e informação no domínio das políticas educativas (ECCAS, art. 61, nº2).
A comunidade tem produzido um importante acervo jurídico em várias matérias, tendo
adotado o Protocolo para a Cooperação no Desenvolvimento de Recursos Humanos,
Educação, Formação e Cultura entre os Estados membros da Comunidade Económica dos
Estados da África Central. Ao nível das políticas públicas para a educação – e sobretudo,
para o ensino superior – não tem havido nenhum desenvolvimento significativo nesta
matéria.
2.4 Comunidade de Desenvolvimento da África Austral
No caso da África Austral, a SADC tem tido um papel decisivo no incremento de um
processo de integração regional, que tem tido na educação uma das suas forças maiores.
A SADC reconhece o papel fundamental da educação no potenciamento do crescimento
económico e no desenvolvimento sustentável. Para a SADC, a educação é uma
ferramenta com o potencial de aliviar a pobreza e garantir uma maior qualidade de vida
dos cidadãos. A educação é fulcral na concretização da visão da SADC de um futuro
comum, na garantia de um bem-estar social e económico, melhoria dos padrões de vida,
de promoção dos valores da liberdade, da justiça, da paz e da segurança comuns.
Ao nível de políticas regionais, os Chefes de Estado e de Governo da SADC adotaram,
em 1997, o Protocol on Education and Training (SADC, 1997), um documento que
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estabelece a cooperação entre Estados em vários domínios, inclusive na coordenação e
implementação de políticas, estratégias e sistemas de ensino nos Estados-membros
(SADC, 1997, Artigo 3, alínea c). Prevê ainda a coordenação de políticas públicas noutros
setores, como a formação e a investigação. São também objetivos deste protocolo a
redução e eliminação das limitações no acesso a uma educação de qualidade e a
programas de formação (SADC, 1997, Artigo 3, alínea f). Destacamos ainda o estímulo
ao ensino e aprendizagem da língua inglesa e da língua portuguesa como línguas de
trabalho na África Austral (idem). As áreas de cooperação entre os Estados são: políticas
para a educação e formação, educação básica, ensino secundário, ensino superior,
investigação e desenvolvimento (I&D), educação ao longo da vida e publicação e recursos
bibliotecários (SADC, 1997, Artigos 4-10).
Ao nível do ensino superior (SADC, 1997, art. 7), o protocolo determina que, no que
tange ao acesso, os Estados membros devem reservar 5% das vagas de ingresso nas
universidades para estudantes de outros Estados da SADC, à semelhança do que já havia
sido previsto na CEDEAO. A mobilidade e a harmonização de currículos são dois aspetos
sublinhados como essenciais para permitir uma prossecução dos objetivos de uma
educação superior de qualidade e capaz de produzir e transferir conhecimento (HAHN &
TEFERRA; 2013, p.132). Os Estados devem assim cooperar no sentido de uma integração
do ensino superior como forma a suprir a procura por este grau de ensino, sobretudo em
sociedades muito jovens e com uma pressão muito grande para a especialização e a
formação avançada. A cooperação torna-se, desta forma, uma ferramenta para suprir as
carências de alguns Estados (HAHN, 2004. p.200). Ele tem ainda uma preocupação, no
que tange ao acesso ao ensino superior, na redução das barreiras à mobilidade, mas
também no incremento do acesso equitativo e respeitando a equidade entre géneros
(HAHN, 2005. p.14).
O Protocolo determina, nos pontos seguintes, aspetos específicos da cooperação
interuniversitária, programas de mobilidade e reconhecimento mútuo de currículos no
espaço da SADC para as licenciaturas e pós-graduações. É ainda estimulada a criação de
centros de especialização em áreas do conhecimento a determinar em concertação entre
as universidades e os governos dos Estados membros. O protocolo determina a
necessidade de criar fóruns ou associações entre as universidades, e tal viria a acontecer,
em 2007, ano em que foi criada a SARUA – Southern African Regional Universities
Association – associação que tem, entre outros, a missão de “construir e sustentar uma
comunidade de ensino superior vibrante que dá um contributo distintivo para o
desenvolvimento e integração socioeconómica regional através de redes e parcerias
colaborativas” (SARUA, 2007). Esta associação tem, portanto, desenvolvido iniciativas
em prol de um espaço comunitário de Ensino universitário que, como referiu o seu
presidente em 2017, ainda se encontra fragmentado em toda a região (DELL, 2017).
Neste sentido, a SARUA está “motivado para que um alinhamento estratégico,
organizacional e programa mais próximo entre a SARUA e a SADC comece a enfrentar
os desafios partilhados que as instituições de ensino superior enfrentam” (DELL, 2017).
O Protocolo em Educação e Formação foi posteriormente complementado com uma
política pública relativa ao ensino à distância, o Regional Open and Distance Learning
Policy Framework, que só viria a ser aprovado em 2012 (SADC, 2012). Esta política
resulta do projeto iniciado em 2008, que teve como principal objetivo contribuir para o
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desenvolvimento e mobilização de uma política de ensino à distância que fosse efetiva,
para potenciar uma educação e formação de qualidade na SADC.
Em 2020, a SADC adotou aquela que é a sua política de desenvolvimento para a região
para as próximas três décadas. A SADC Vision 2050 aspira “um futuro comum que
assegurará o bem-estar socioeconómico, a melhoria dos padrões e qualidade de vida, a
liberdade e a justiça social, e a paz e segurança para o povo da África Austral” (SADC,
2020, p.2). Esta visão comum de desenvolvimento assenta em três pilares que são:
Desenvolvimento Industrial e Integração de Mercado (Pilar 1), Desenvolvimento de
Infraestruturas em apoio à Integração Regional (Pilar 2), e Desenvolvimento de Capital
Humano e Social (Pilar 3). A educação tem lugar no terceiro pilar, que se debruça sobre
as pessoas e o seu desenvolvimento, o que determina que, até 2050, na região da SADC
deve ser alcançado um patamar elevado de qualidade de vida, o que se traduzirá em
cidadãos bem instruídos, com níveis de produtividade elevados e que atendam ao
desenvolvimento sustentável económico, mas também humano (SADC, 2020, p.7). Para
tal, prevê esta política que os Estados devem garantir “maior acesso à educação de
qualidade e relevância, bem como ao desenvolvimento de competências, incluindo na
ciência e tecnologia, para os cidadãos da SADC” (SADC, 2020, p.7).
É ainda de referir que outras políticas públicas da SADC, que têm outras áreas de foco,
têm abordado o ensino e a sua importância para alcançar os objetivos destas políticas
públicas. Exemplo disso é a Política de Género da SADC (2009) que tem na educação
uma ferramenta de eliminação de barreiras entre género e a violência baseada no género.
3. As Políticas Públicas da Educação ao Nível Continental: União Africana
A União Africana tem várias estratégias implementadas no que concerne à Educação.
Esta centralidade da educação já advém do tempo da Organização da Unidade Africana,
como iremos ver de seguida. Ao nível do enquadramento normativo há algumas
particularidades locais que se articulam ou colidem com as políticas que derivam da
União. Duas tendências sobressaem no continente: a governação e a diversificação.
Neste sentido, ao nível da governação, identificou um estudo do Banco Mundial, em 2009,
que os governos detinham um grande controlo sobre as instituições de ensino superior,
o que influenciava na experiência de autonomia destas instituições (SAINT, LAO &
MATERU; 2009, p.13), contudo, também se observou um nível elevado de diversificação
dos sistemas de ensino (ASSIÉ-LUMUMBA, 2006; p.18). Estas características locais têm
de estar articuladas com as políticas adotadas ao nível das Comunidades regionais, mas
sobretudo com as políticas da UA. E neste caso, para além dos programas implementados
sob iniciativa da União, também as parcerias a nível internacional têm sido fundamentais
na persecução de uma educação de qualidade em África. Neste campo, sobressai o
Programa de cooperação União Africana – União Europeia para o Ensino Superior, fruto
da cooperação estratégica União Africana – União Europeia, da cimeira do Cairo, em
2000. Esta cimeira foi fundamental para o reforço do quadro de cooperação entre os dois
continentes (CARAPETO, 2020). A estratégia conjunta foi apresentada e adotada em
2007, na 2.ª cimeira União Europeia – África, em Lisboa, na qual se reafirmou a
aceleração da implementação dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio, em
específico a educação básica universal (UA, 2007, p.12). Para além da educação básica,
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a parceria EU-África sublinhou a necessidade de reforço de todos os níveis de ensino,
implementando as agendas Education for All Fast Track Initiative
3
e o plano de ação da
Segunda Década da Educação para África (UA, 2007, p.13), a política da União Africana
em vigor à época. O desenvolvimento da cooperação no ensino superior Europa – África
tem sido possível através de vários programas, tais como o Erasmus+, o Intra-Africa
academic mobility scheme, o Marie Skłodowska-Curie actions/Horizon 2020, e ainda as
iniciativas conjuntas de harmonização do ensino superior – o programa Tuning Africa e
o Harmonisation of African higher education quality assurance and accreditation
(ZYGIEREWICZ, 2019). Estes mecanismos associam-se a outros no controlo de qualidade
do ensino superior – desde logo o African Quality Rating Mechanism e o African Quality
Assurance Network – os quais têm sido fundamentais para a estruturação de um ensino
superior de qualidade no continente africano, com real potencial de formação de quadros
locais altamente especializados produtores de conhecimento e de inovação (ADEA, n/sc).
Outras parcerias têm sido postas em prática com a ONU, em particular a Universidade
das Nações Unidas, que em 2009 elaborou um estudo sobre a necessidade de
revitalização do ensino superior na região da África subsaariana e das necessidades em
termos de políticas públicas a adotar para tal fim (UN, 2009).
No âmbito concreto das iniciativas africanas, importa referir que tanto ao nível da
Organização da Unidade Africana, como ao nível da União Africana, a educação tem sido
transversal como ferramenta de desenvolvimento social e económico. O vasto corpo
normativo produzido pela União Africana em matéria de educação, previsto em vários
tratados de direitos humanos de âmbito geral ou específico, têm-se traduzido numa
abordagem mais ampla em instrumentos de soft law – como protocolos, resoluções ou
diretivas – mas também em políticas públicas de âmbito continental. Num âmbito mais
geral, importa destacar o papel da Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos,
que tem tido um profícuo trabalho de interpretação e densificação dos direitos
económicos, sociais e culturais, onde se inclui o direito à educação, da Carta Africana dos
Direitos Humanos e dos Povos. Como apontado por Garrido e Baldé (2021), destacam-
se as Diretrizes relativas aos Direitos Económicos, Sociais e Culturais para a elaboração
dos Relatórios dos Estados Parte da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos
(1989), a Declaração de Pretória sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais em África
(2004) e os Princípios e Diretrizes na Implementação dos Direitos Económicos, Sociais e
Culturais da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (2011).
Como pudemos verificar anteriormente, a harmonização de currículos tem sido uma
aposta forte na área do ensino superior no continente. Quer ao nível das comunidades
económicas regionais, mas também da União Africana e das parcerias estratégicas, esta
harmonização tem sido entendida como fator potenciador da mobilidade e da
transferência de conhecimento. Em 1981, ainda no tempo de atividade da Organização
da Unidade Africana, foi adotada a Convenção de Arusha para o reconhecimento de
estudos, certificados, diplomas, graus e outras qualificações académicas no ensino
superior nos Estados Africanos (UNESCO, 1981). A Convenção de Arusha propunha que
os Estados adotassem políticas no sentido de garantir a acessibilidade das universidades
a todos, de reconhecer os estudos e diplomas de outras universidades, assim como
3
Parceria global que procurou acelerar a implementação do ODM 2 – Educação Básica Universal – até 2015.
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potenciar a mobilidade de professores, estudantes e investigadores (UNESCO, 1981,
art.2). Estavam ainda previstos como objetivos a flexibilidade no retorno de estudantes,
professores e investigadores, critérios objetivos de avaliação de competências,
abordagem dinâmica na admissão à universidade, entre outros. Para além da Convenção
de Arusha, a Organização da Unidade Africana/União Africana adotou um conjunto
significativo de tratados internacionais de direitos humanos que, não sendo específicos
da questão da educação – menos ainda do ensino superior – reconhecem, contudo, a
importância do direito à educação e do seu potencial de desenvolvimento humanos. São
disso exemplo, como pudemos analisar na primeira parte, a carta Africana dos Direitos
Humanos e dos Povos (1981), a Carta Africana dos Direitos e Bem-Estar da criança
(1990), a Carta Africana para a Juventude (2006), o Protocolo à Carta Africana dos
Direitos Humanos e dos Povos relativo aos direitos das Mulheres em África (2003), o
Protocolo à Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos relativo aos direitos das
pessoas idosas em África (2016) e ainda o Protocolo à Carta Africana dos Direitos
Humanos e dos Povos relativo aos direitos das pessoas com deficiência em África (2018).
Este enquadramento normativo robusto permite que o direito à educação seja
amplamente reconhecido como um direito fundamental na realização pessoal e
profissional dos cidadãos.
Este complexo enquadramento normativo deriva num conjunto significativo de políticas
públicas, que se articulam entre si, fomentando a consolidação de um direito bastante
dinâmico da educação em África. Neste sentido, podemos identificar três políticas
públicas de âmbito específico da educação em África, que cobrem um espaço temporal
de cerca de 30 anos:
3.1 A Primeira Década da Educação para África (1997 – 2006)
A Primeira Década da Educação para África (Primeira Década) foi uma política pública
adotada pela Organização de Unidade Africana, tendo como referencial a agenda da ONU
para o Milénio, mas também os objetivos de integração propostos pelo Tratado de Abuja
(1991).
4
Foi adotada em 1997 e o seu plano de ação demorou dois anos a ser desenhado
e adotado. Este plano foi estruturado em torno dos seguintes eixos: 1) equidade e acesso
ao ensino básico; 2) a qualidade, relevância e eficácia da educação; 3) modalidades
complementares de aprendizagem; 4) capacitação (PITYANA, 2008, p.5). O ensino
superior não se destacou nestes eixos e a própria política teve uma fraquíssima
implementação (GARRIDO & BALDÉ, 2021).
4
O Tratado de Abuja estabeleceu as metas para a criação de uma comunidade económica africana, assente
em várias etapas. No que tange à educação, previu a criação de um Comité Técnico Especializado, o Comité
para a Educação, a Cultura e os Recursos Humanos (artigo 25.º, n.º 1, alínea g). Na área da tecnologia e da
inovação, determinou que os Estados membros deveriam assegurar o ensino e a harmonização de políticas
públicas nesta área do conhecimento e a adequação dos currículos escolares, na área da inovação tecnológica,
para atender às necessidades de desenvolvimento Africanas (artigo 51.º). Em seu capítulo XII – Educação,
Formação e Cultura – determina-se que os Estados devem cooperar na educação e na formação através de
políticas que permitam: o aproveitamento da capacidade instalada e a sua ampliação; a melhoria da qualidade
dos sistemas de ensino; a criação de programas conjuntos de formação; o incentivo e incremento da troca de
informação e partilha de conhecimentos; e, todos os esforços necessários que retenham os quadros altamente
especializados, procurando evitar a sua saída para fora do continente africano (artigo 68.º).
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A Primeira Década foi essencial para a área da educação, pois pela primeira vez uma
política pública de escala continental norteou os Estados Africanos para a cooperação a
nível sub-regional, regional e pan-Africano, para a integração, harmonização e melhoria
dos sistemas educativos em África (KANSAKAI, 2010, p.32). Apesar disto, esta política
teve vários problemas na sua implementação e ficou bastante aquém dos objetivos
delineados (TOURAY, 2016).
3.2 A Segunda Década da Educação para África (2006 – 2015)
Finalizado o tempo para a implementação da Primeira Década, mas também com
finalização do processo de transição da Organização de Unidade Africana para a União
Africana, tiveram lugar algumas alterações significativas no campo das políticas
africanas. Tendo em atenção o enquadramento normativo, mas também fazendo uma
reflexão sobre a implementação de políticas anteriores, em particular a Primeira Década,
foi desenhada uma nova política no campo da educação: a Segunda Década da Educação
para África, a implementar entre os anos de 2006 e 2015.
A decisão sobre a Segunda Década foi adotada na 6.ª sessão ordinária da Conferência
da União, que teve lugar em 23 e 24 de janeiro de 2006, em Cartum, Sudão (UA, 2006).
Nesta decisão, a Conferência da União saudou os Estados e das Comunidades Económicas
Regionais pelo esforço na implementação da Primeira Década, reconhecendo, contudo,
os obstáculos e as limitações que impediram a concretização dos objetivos desta política
(UA, 2006). Tendo em consideração a experiência já acumulada, a Segunda Década
difere bastante da sua antecessora, procurando evitar e corrigir as dificuldade e
ineficiências da sua aplicação. Por isto mesmo, foi desenhado um plano de ação prevendo
uma estratégia de gestão e comunicação assente numa multiplicidade atores envolvidos
nos vários níveis de organização política do continente (GARRIDO & BALDÉ, 2021). Em
concreto, do nível mais local para o continental, os atores envolvidos foram as
autoridades nacionais com responsabilidade na área da educação, as Comunidades
Económicas Regionais, e ao nível da União Africana, a Comissão da União (Idem). O
envolvimento da Comissão da União Africana é indicativo de que houve um esforço de
garantir a efetividade deste plano de ação da Segunda Década, uma vez que a Comissão
é um órgão com funções administrativas e que tem, na prática, a tarefa de gestão dos
assuntos da União (MAKINDA, OKUMU & MICKLER, 2016, p. 57). Na decisão que aprova
a Segunda Década, a Conferência reconhece ainda:
[A] existência de outras iniciativas envolvidas na educação em África, tais
como a Educação Para Todos, os Objetivos do Desenvolvimento para o
Milénio, a Nova Parceira para o Desenvolvimento de África (NEPAD) e lança
um apelo no sentido de haver uma melhor coordenação entre estas iniciativas
e o quadro de ação para a Segunda Década (UA, 2006).
Por isto mesmo, a Segunda Década surge como uma política integrada nas iniciativas no
campo da educação e do desenvolvimento em vigência à época. Também reflete uma
mudança de paradigma que foi operada com a transição OUA – UA e que foi a
centralidade dos direitos humanos para a nova organização. Como aponta Emenet
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Woldegiorgis (2017), a Segunda Década estava orientada para os direitos humanos como
matriz fundamental para o crescimento económico e o desenvolvimento de capital
humano em África (p.44). Esta abordagem nos direitos humanos traduziu-se em
objetivos que pretendiam, entre outros, a equidade de género. Na área de atuação
“Género e Cultura”, definiu o plano de ação como objetivo:
Eliminar as disparidades de género e garantir a igualdade de género, a
capacitação das raparigas e das mulheres em todo o sistema educativo,
enriquecendo ao mesmo tempo o sistema com os aspetos positivos dos
valores culturais africanos (UNIÃO AFRICANA, 2006).
As meninas e mulheres são incluídas, no quadro da política, na categoria de grupos
vulneráveis ou marginalizados, entendidos, de forma não exaustiva, como “meninas,
pessoas portadoras de deficiência, e crianças infetadas com o vírus do VIH/SIDA” (UNIÃO
AFRICANA, 2006, p.5). Desta forma, a Segunda Década procurou eliminar as
desigualdades não apenas entre género no acesso à educação e a empregos qualificados,
como também de crianças em situação de particular vulnerabilidade económica e social
e em situação de exclusão (GARRIDO & BALDÉ, 2021). Para estes casos, o ensino técnico
e vocacional assumiu particular relevância. A Segunda Década definiu que estes grupos
devem ter acesso a este tipo de formação especializada, inclusive através de programas
de educação não-formal, mas também para reconstrução nacional em situações de pós-
conflito (UNIÃO AFRICANA, 2006, p.11). Ainda no que concerne à questão da equidade
entre géneros, é necessário ter em consideração que a Segunda Década articulou-se com
outras políticas da União Africana, em particular a Política da União Africana para o
Género (2008), que tinha, entre outros, o objetivo de promover o acesso e controlo
igualitário entre homens e mulheres sobre recursos, conhecimento, informação,
propriedade de terras e empresas, e serviços como educação e formação, cuidados de
saúde, crédito e direitos” (UNIÃO AFRICANA, 2008).
No campo do ensino superior, o plano de ação da Segunda Década delineou, como meta,
a:
Revitalização completa do ensino superior em África, com o surgimento de
instituições fortes e vibrantes profundamente envolvidas em serviços de
investigação, ensino, divulgação comunitária e enriquecimento para os níveis
mais baixos de educação; e funcionamento num ambiente de liberdade
académica e autonomia institucional, num quadro global de responsabilidade
pública (UNIÃO AFRICANA, 2006, p.8).
Norteada por esta meta, a política educativa propunha uma aposta no reforço do ensino
superior em África, em contraciclo com o que se tinha verificado na implementação da
Primeira Década, que tinha um foco orientado para atingir a meta da educação básica
universal. Esta reorientação para o ensino superior incorporou o espírito da agenda da
ONU para o Milénio, sobretudo pelo potencial do ensino superior no desenvolvimento
económico e do capital humano, da ciência e da tecnologia.
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3.3 A Estratégia Continental para a Educação em África (2016 – 2025)
A Estratégia Continental para a Educação em África (União Africana, 2016a) é a terceira
política no campo da educação da União Africana, que se encontra atualmente em vigor.
A designação da política reflete, desde logo, uma transformação institucional para a área
da educação, demonstrando uma maior ambição na implementação do que as suas
antecessoras. Esta estratégia é demonstrativa de uma maior ambição da União Africana,
para uma transformação da educação em África, em todos os domínios e que permitam
que esta seja uma ferramenta transformadora no continente (GARRIDO & BALDÉ, 2021).
A Estratégia Continental enquadra-se numa abordagem mais ampla, que é a agenda para
o desenvolvimento da União Africana (AWAAH, 2019). A Agenda 2063 – A África Que
Queremos determina as aspirações do continente em matéria de desenvolvimento para
um espaço temporal de 50 anos.
5
Ela é uma agenda transversal, na qual a educação é
central para as suas metas. Os direitos humanos norteiam a agenda de desenvolvimento
delineada pela Agenda 2063, que determina na sua Aspiração 1 - uma África próspera
baseada no desenvolvimento inclusivo e sustentável – a luta contra a pobreza, as
desigualdades e a falta de serviços básicos de saúde e sanitários como prioridades de
desenvolvimento, a par do desenvolvimento das competências e da transformação do
capital humano através da educação (GARRIDO & BALDÉ, op.cit). A Estratégia
Continental deriva das aspirações da Agenda 2063, facto que a torna tão distinta das
políticas anteriores adotadas no quadro a OUA e da UA. Ela estabelece as metas a
educação na transformação para o desenvolvimento sustentável, focando uma visão pan-
africana de unidade e prosperidade (TIKLY, 2019, p.223). Imbuída desta visão pan-
africana, a Estratégia Continental verte ainda em si a agenda de desenvolvimento
sustentável da ONU, sendo inclusive o guião para a implementação do ODS 4 para a
garantia de uma educação inclusiva e de qualidade para todos (EMMANUEL, 2019, p.33).
Resulta de um esforço de consulta de stakeholders, entre os quais o AUDA-NEPAD, as
Comunidades Económicas Regionais, outros atores regionais e os Estados (GARRIDO &
BALDÉ, 2021.).
No âmbito do ensino superior, a Estratégia Continental não prevê nenhuma medida
independente, sendo este grau de ensino articulado com outras políticas, em particular
a Estratégia para África na Ciência, Tecnologia e Inovação (2024) – uma política de
educação específica para o ensino técnico e vocacional. Neste sentido a Estratégia
Continental reconhece que:
O ensino superior proporciona um ambiente propício ao desenvolvimento e
exploração adequada de todo o potencial da ciência, tecnologia e inovação
para apoiar o crescimento sustentável e o desenvolvimento socioeconómico.
Melhora também a competitividade no que diz respeito ao processo global de
investigação, inovação e empreendedorismo que exige uma produção de
conhecimento de qualidade das universidades dos países africanos (UNIÃO
AFRICANA, 2016, p.18).
5
A Agenda 2063 foi adotada em 2013.
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Em junho de 2017, teve lugar a 14.ª Conferência da Associação de Universidades
Africanas, em Acra (Gana) que lançou oficialmente o CESA Higher Education Cluster
(União Africana, 2017). Esta iniciativa integra-se na lógica integrada de criação de vários
clusters nas várias áreas de foco da Estratégia Continental (UNIÃO AFRICANA, 2017). No
caso do cluster para o ensino superior, este tem como propósito: a expansão de uma
sociedade Africana do conhecimento, através de um forte investimento nas
universidades, na ciência, na tecnologia, na investigação e na inovação; a harmonização
do ensino superior e o reconhecimento de competências; estabelecer uma Agência
Africana de Acreditação, para atestar níveis de qualidade do ensino, e; fortalecer a
Universidade Pan-Africana e estabelecer uma Universidade Virtual Pan-Africana com o
objetivo de aumentar o alcance do ensino no continente e fortalecer as áreas prioritárias
da ciência, da tecnologia e da inovação (UNIÃO AFRICANA, s/da).
O projeto de uma universidade virtual no continente africano foi incluído no plano de
ação para a primeira década de implementação da Agenda 2063 (UNIÃO AFRICANA,
s/db). Neste sentido, e já com a Estratégia Continental em vigor, o Comité Técnico
Especializado em Educação, Ciência e Tecnologia, em articulação com o cluster para o
ensino superior (2017) e dos objetivos a que se propunha alcançar, propôs a criação da
universidade virtual. Tal proposta seria acolhida pelo Conselho Executivo da União
Africana, em janeiro de 2018 e marcando o arranque oficial do projeto (UNIÃO
AFRICANA, 2018). A Pan African Virtual and E-University foi oficialmente inaugurada em
2019. Esta iniciativa tem como propósito acelerar o desenvolvimento do capital humano,
da ciência, tecnologia e da inovação através de um projeto de ensino superior de acesso
universal (UNIÃO AFRICANA, 2019). A Pan African Virtual E-University cimenta-se na
revolução tecnológica e digital do século XXI para permitir que os cidadãos africanos
tenham acesso a uma formação superior especializada em qualquer lugar em que
estejam. Desta forma, a Pan-African Virtual and E-University complementa e consolida
todas as iniciativas e estratégias africanas que visam o desenvolvimento e a inovação.
4. Impedimentos à implementação das Política Públicas Educativas da
União Africana
O mapeamento realizado neste artigo demonstra a construção de um amplo leque de
políticas públicas para o avanço da educação no continente. A criação de normativas nos
planos continental, regional e nacional reforça a formação de uma rede de diretrizes e
projetos abrangentes dados os enormes desafios para se oferecer educação de qualidade
para as populações africanas. A abordagem de construção de níveis de ação cria uma
estrutura que busca envolver todos os níveis que constituiriam o que se pode chamar de
um sistema educacional africano. Articuladas aos Objetivos do Desenvolvimento
Sustentável e à Agenda 2063, as diretrizes educacionais da Estratégia Continental
rompem com a falsa contradição que comumente é apontada nos projetos educacionais
para os países em desenvolvimento entre a educação básica e a educação superior
(CORBUCCI, 2004; SGUISSARDI, 2014), ao tratar o nível superior (incluindo-se o ensino
tecnológico) e o nível básico (inclusive o ensino técnico-profissional), como partes
integrantes de um mesmo complexo cuja estruturação é indispensável para a promoção
do desenvolvimento económico.
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Também é relevante o destaque atribuído à promoção da igualdade de género no sistema
educacional, uma vez que, como ficou demonstrado nos esforços da Primeira Década da
Educação para a África, o objetivo de ampliar o percentual de pessoas escolarizadas em
todo o continente por si só não bastava para garantir o acesso igualitário de mulheres e
meninas à escolarização em todos os níveis e a sua consequente inserção profissional.
Entretanto, se a construção das políticas públicas para a educação avançou no plano sub-
regional com a inclusão de diversas comunidades económicas regionais e no plano
continental com a ampliação das ações da União Africana no âmbito educacional, um
obstáculo dos mais importantes ainda permanece: o financiamento necessário para a
efetivação das diretrizes instituídas.
A falta de autonomia financeira da União Africana é um tópico presente nas discussões
do organismo desde a sua fundação (MOLLA & SHUNDE, 2023; MOYO, 2021). Tal
condição foi herdada de sua predecessora – a OUA – fundada em meio ao processo de
descolonização africana, e, desde a origem, a capacidade dos estados-membros para
sustentar economicamente a atuação da entidade foi restrita. A partir de 2016, a
entidade começou a discutir um conjunto de reformas com o objetivo de reduzir a
dependência de doações dos países desenvolvidos por meio da busca por novas fontes
de financiamento e da reforma de diversos mecanismos de gestão dos recursos
(KAGAME, 2017; UNIÃO AFRICANA, 2016c).
Em suas recomendações, Kagame aponta uma série de reformas que considera
essenciais para ampliar a eficiência na implementação das políticas definidas pela UA,
dentre as quais destacamos a indicação de que a entidade adote um número mais
reduzido de prioridades, privilegiando áreas em que possa atuar com alcance continental
(Kagame, 2017, p.27), em colaboração com as comunidades económicas regionais.
Mesmo após com a aprovação da Decisão de Kigali sobre o Financiamento da União
(UNIÃO AFRICANA, 2016c), Kagame constata que mais de 40% dos estados-membros
deixaram de pagar suas contribuições anuais para a organização.
Por sua vez, Moyo (2021), argumenta que a condição de dependência económico-
financeira da UA deita suas raízes na subalternidade dos próprios países africanos. O
autor aponta que 80% dos recursos da UA são originados de ex-colonizadores, dos EUA
e de atores que buscam aprofundar sua influência no continente, como China e Rússia.
Essa relação é utilizada, na visão do autor, para perpetuar a condição dependente dos
países africanos e impossibilita a efetiva implementação de qualquer política para
autonomizar o continente e, para superar esse quadro é preciso reforçar o
autofinanciamento da organização, algo problemático em meio aos orçamentos nacionais
bastante restritos dos estados-membros, sobretudo por conta do endividamento externo.
O quadro apresentado demonstra que há grandes desafios políticos e económicos para a
implementação efetiva das políticas educacionais definidas no âmbito da União Africana.
Em que pese a vontade política que mobilizou os estados-membros da UA para sua
criação, a baixa capacidade de investimento de muitos países ainda se coloca como o
principal obstáculo a ser superado para avançar como políticas que impulsionem o
desenvolvimento continental e construam sua efetiva autonomia.
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Conclusão
A educação tem ocupado um lugar importante na agenda política da União Africana. A
consagração do direito à educação em vários instrumentos jurídicos adotados no quadro
da União Africana é demonstrativa da relevância deste direito na vida jurídica da União.
Por outro lado, a concepção e desenho de políticas públicas específicas nesta área vêm
reforçar a relevância desta agenda no quadro das prioridades políticas da União. A
Primeira Década da Educação foi importante para catapultar o tema na cena política
regional, posteriormente consolidada na década seguinte. É com a Estratégia Continental
que a União concretiza uma agência robusta em matéria de políticas na área da educação,
concretizando medidas a implementar nos diferentes níveis de educação. Esta Estratégia
articula-se com outras agendas adotadas no quadro da organização, concertando uma
resposta jurídica e política forte no quadro da educação em África. Contudo, foi possível
identificar algumas dificuldades nesta implementação, desde logo, a dificuldade da União
Africana em alocar um orçamento razoável para esta área, fruto de alguma debilidade
estrutural em matéria do financiamento da organização pelos estados-membros. A União
Africana tem assim uma crónica falta de autonomia financeira que compromete a
concretização das agendas e políticas por si definidas.
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