OBSERVARE
Universidade Autónoma de Lisboa
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023)
41
O DIP E O TERRORISMO INTERNACIONAL. ANTES E APÓS O 11/09.
COMO A “GUERRA AO TERRORISMO” DESAFIA O DIREITO INTERNACIONAL
PÚBLICO
BRUNO JOSÉ MARTINS BESSA
brunobessa10@gmail.com
Militar no Exército Português (Portugal). Mestrado em Relações Internacionais e Estudos
Europeus, Universidade de Évora. Participou nas missões da Organização das Nações Unidas
(ONU) na República Centro-Africana
Resumo
Após dois conflitos de proporções globais e de um falhanço na prossecução da paz entre estes,
foi assinada em São Francisco a Carta das Nações Unidas a 26 de junho de 1945 por forma a
instaurar a paz e a segurança coletiva e cimentá-las universalmente, ao abolir o uso da força
armada como instrumento para a resolução de conflitos interestatais.
Depois dos ataques de 11 de setembro de 2001 (11/09) aos Estados Unidos da América (EUA)
surgiu a proclamada “guerra ao terrorismo”. Uma expressão que coloca em causa as
representações tradicionais da guerra, quer a perspetiva tradicional, quer a da segurança
coletiva. Devido ao surgimento de um novo tipo de inimigo, não sendo um Estado não se
adequam as normas definidas. Deste modo a declaração de guerra ao terrorismo representa
uma provocação ao Direito Internacional Público (DIP).
A garantia da paz e segurança com a deliberação da proibição do uso banalizado da força
armada no Direito Internacional Público, leva a que procuremos entender como a complexa
problemática da “guerra ao terror”, após os ataques do 11/09, desafia o DIP.
Palavras-chave
Guerra; Segurança Internacional; Terrorismo; Direito Internacional.
Abstract
After two conflicts of global proportions and a failure to pursue peace between them, the
United Nations Charter was signed in San Francisco on June 26, 1945, to establish peace and
collective security reinforcing them universally, by abolishing the use of armed force as an
instrument for resolution of interstate conflicts. After September 11, 2001, attacks on the
United States of America came the war, the proclaimed "war on terrorism". An expression
that calls into question the traditional representations of war, both the traditional perspective
and that of collective security. Due to the emergence of a new type of enemy, not being a
state, does not fit the defined norms. Thus, the declaration of war on terrorism represents a
provocation to Public International Law. The guarantee of peace and security with the
deliberation of prohibition of the trivialized use of armed force in Public International Law,
leads us to seek to understand how the complex problematic of the "war on terror", after the
9/11 attacks, challenges the Public International Law.
Keywords
War; International Security; Terrorism; International Law.
Como citar este artigo
Bessa, Bruno José Martins (2023). O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como
a “guerra do terrorismo” desafia o Direito Internacional Público. Janus.net, e-journal of
international relations, Vol14 N1, Maio-Outubro 2023. Consultado [em linha] em data da última
consulta, https://doi.org/10.26619/1647-7251.14.1.3
Artigo ecebido em 18 de Agosto de 2022, aceite para publicação em 4 de Março de 2023
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
42
O DIP E O TERRORISMO INTERNACIONAL. ANTES E APÓS O
11/09. COMO A “GUERRA AO TERRORISMO” DESAFIA O DIREITO
INTERNACIONAL PÚBLICO
BRUNO JOSÉ MARTINS BESSA
Introdução
À medida que a humanidade evolui também se vai alterando a forma como esta se
relaciona, resultando das várias lições que vai tirando de episódios terríveis que
invariavelmente marcam a história.
A guerra como facto social, vem sofrendo alterações, desde a sua legitimidade total como
instrumento de se impor a vontade de um Estado sobre outro, a uma ilegalidade na sua
utilização optando-se por outros meios de resolução de divergências entre Estados.
Chegando na contemporaneidade, à constituição de um Direito Internacional enraizado
nos valores da paz e dos direitos humanos.
Nesta orientação a “guerra ao terrorismo” após o 11/09 vem desafiar o conceito
tradicional de Guerra quer a forma como o Direito Internacional a regulamenta. Será que
o combate ao terrorismo através da expressão de “guerra ao terror” contraria a
regulamentação internacional da guerra?
Antes de partirmos para a tentativa de resposta a esta questão devemos balizar o nosso
esforço por forma a que o leitor não incorra em erros de perceção. Neste trabalho não
pretendemos definir nós próprios o conceito de terrorismo ou indicar a forma como este
deve ser inscrito em legislação internacional, assumimos aqui sim, que o seu combate
internacional deverá ser realizado com base no Direito Internacional.
Por forma a procurarmos respostas a esta questão iremos organizar o trabalho em três
sessões. Na primeira sessão iremos passar em revista a evolução do conceito de guerra
da modernidade à contemporaneidade. Na segunda sessão iremos apontar ao conceito
de terrorismo, como se enquadra a questão do combate ao terrorismo no DIP e quais as
consequências do 11/09. Por fim iremos tentar alcançar uma conclusão acerca do
enquadramento deste último no DIP, em como o conceito de “guerra ao terrorismo” é
incompatível com o enquadramento jurídico da guerra. O trabalho sofrerá
invariavelmente uma longa exposição, do nosso ponto de vista necessária, do
enquadramento teórico dos conceitos guerra/terrorismo por forma a ressalvar o seu lugar
na regulamentação internacional e enquadrando o leitor nas diferentes tipologias de
terrorismo encontradas na literatura.
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
43
A resposta a esta questão será elaborada qualitativamente, abordando esta problemática
numa perspetiva jurídico-política, através da aproximação aos tratados internacionais
nomeadamente, através da primeira tentativa de regular a guerra na Sociedade das
Nações (SDN) e no seu enquadramento pelas Nações Unidas, sendo o trabalho de seguida
apresentado elaborado com base em pesquisas documentais e bibliográficas.
Analisaremos as Resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas que
sucederam aos ataques terroristas do 11/09, artigos e livros de autores reconhecidos.
1. Revisão da literatura
Exemplos do emprego de meios violentos é comum por toda a História ficando muitos
deles marcados por serem contrários aos poderes estabelecidos. Condenado a
permanecer na memória coletiva ficou o ataque terrorista em solo norte-americano em
11 de setembro de 2001. Não só pela perda ou pela espetacularidade na transmissão em
direto para todo o mundo, mas também pela resposta dada a essa agressão.
Este ataque terrorista voltou a trazer o debate sobre o terrorismo e o seu combate à
mesa dos grandes poderes internacionais.
Sintetizando aqui a resposta dos EUA à expressão de “guerra ao terrorismo”, aparecem-
nos uma série de interrogações para quais as respostas não são tão simples como
aparentariam, analisando, nomeadamente, as conceções de guerra, terrorismo, legitima
defesa, legitima defesa preventiva e também sobre a sua repercussão sobre o Direito
Internacional.
O conceito de terrorismo por si só não se configura como sendo de fácil entendimento,
não pelo que significa, conotação ou até sentimento a este ligado, mas antes pelo
consenso, ou falta dele academicamente ou juridicamente. Vários são os autores que
consideram as definições de terrorismo serem abundantes, admitem, no entanto, não
existir uma que reúna consenso, como Schmid (2023) Blakely et al. (2019) ou Acharya
(2009), o que limita a sua criminalização internacional como faz notar Gouveia (2010),
ainda que, várias são as convenções que o punam criminalmente, não o terrorismo per
se, mas atos específicos de terrorismo, reconhece Skubevsky (1989). Já Cassesse (2006)
diz-nos que não se trata de um problema de ausência de conceito, mas sim de falta de
aprovação do conceito a nós exposto pelo direito consuetudinário.
A reação dos EUA à agressão terrorista leva a que vários autores destaquem o facto como
não legitimado pelo direito internacional, demonstrando como não se enquadram ora no
conceito de “legitima defesa preventiva” como Flynn (2008), ora pelo ataque terrorista
não se enquadrar juridicamente como “agressão” como Pereira (2012) (não concordamos
aqui simplesmente porque a Carta no seu artigo 39.º nos diz que o CS tem autoridade
para reconhecer o que entende por agressão) ou como a expressão “guerra” não se
adequa ao confronto Estado versus grupo como nos diz O'Connell (2004) “the right to
use armed force is connected with territory-facts of fighting on the ground, not the
presence of an individual suspected of being a terrorist” (p. 356).
A questão impõe-se. Como a afirmação “guerra ao terrorismo” desafia o DIP? De que
forma foi corrompido o Direito que enquadra juridicamente a guerra?
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
44
2. A Guerra e o Terrorismo
A guerra
Carl Von Clausewitz, foi um General Prussiano que viveu entre 1789 e 1831 e que muito
contribuiu para a conceção da guerra, cuja obra Von Kriege é considerada fundamental
sobre este conceito. A sua experiência e compreensão sobre o tema levam-nos a revisitar
as ideias que nos deixou. Von Clausewitz apresentava duas teses interligadas. A primeira
que a guerra é um instrumento político dos Estados. Nesta aproximação ao conceito não
há nenhuma interpretação de motivos que levem à guerra como o radicalismo religioso
por exemplo. Existe uma total politização da guerra, para Clausewitz “a guerra... nasce
de uma situação política e irrompe por um motivo político, sendo, assim, sempre um acto
político” (Lara, 2017: 362) este é um dos principais contributos deste autor, de que, a
guerra é sempre dirigida por objetivos políticos. Neste plano os atores fundamentais são
os Estados e a guerra é uma forma de proteger os seus interesses, o que no DIP
corresponde ao Jus belli. A segunda aponta ao carácter absoluto da guerra, cujo objetivo
final, mais do que impor a vontade sobre o inimigo através da força, é destruí-lo
totalmente subjugando-o por meios unicamente violentos. Este modelo de “guerra
absoluta” (Lara, 2017: 361) divulgado por Napoleão Bonaparte e que teve o seu apogeu,
de forma dramática, durante as I e II Guerras Mundiais.
Esta exacerbada violência colocou ao DIP o grande desafio de encontrar formas de a
limitar no terreno das Relações Internacionais.
Neste âmbito podemos apontar como primeira tentativa de regulamentar a força armada
com a SDN cuja criação surgiu em 1920 com o intuito de perpetuar uma segurança
coletiva, ou seja, uma forma de todos se unirem em torno do objetivo da paz e de agirem
em uníssimo contra quem a prejudicasse. A SDN deu enquadramento jurídico à guerra,
não a proibindo, mas criando restrições à sua utilização.
A SDN verificou-se insuficiente na sua tentativa de prossecução de uma paz duradoura
ainda que as suas ideias base devessem ser estendidas. Criou-se então uma organização
internacional, a Organização das Nações Unidas (ONU), com o objetivo de garantir o
anteriormente tentado, o garantir a paz e a segurança internacional.
Ainda antes da ONU, um pacto de não-agressão denominado Pacto Briand-Kellogg que
também regulamentar a guerra, assinado em Paris por 65 Estados em 1928, e que
consagrava “a renúncia à guerra como instrumento de resolução de conflitos” (Machado,
2019: 719). Este Pacto, também conhecido por Pacto de Paris, apresentava apenas três
artigos sendo que os dois primeiros nos dizem que as partes: “...condemn recourse to
war for the solution of international controversies, and renounce it, as an instrument of
national policy in their relations with one another” (art. 1.º, p. 1).
E que as partes concordavam que: “the settlement or solution of all disputes or conflicts
of whatever nature or of whatever origin they may be, which may arise among them,
shall never be sought except by pacific means” (art. 2.º, p. 2).
Este Pacto assim como o da SDN falharam eclodindo a II Grande Guerra.
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
45
A Carta das Nações Unidas entrou em vigor em outubro de 1945 e garantiu um marco
importante, a guerra torna-se ilegal, ainda que permitisse duas exceções,
nomeadamente, a legítima defesa e através de decisão do Conselho de Segurança (CS)
como último recurso.
O princípio da legítima defesa está assim consagrado no artigo 51.º da Carta das Nações
Unidas:
“Nada na presente Carta prejudicar o direito inerente de legítima defesa
individual ou coletiva, no caso de ocorrer um ataque armado contra um
membro das Nações Unidas, at que o Conselho de Segurança tenha tomado
as medidas necessárias para a manutenção da paz e da segurança
internacionais. As medidas tomadas pelos membros no exercício desse direito
de legítima defesa serão comunicadas imediatamente ao Conselho de
Segurança e não deverão, de modo algum, atingir a autoridade e a
responsabilidade que a presente Carta atribui ao Conselho para levar a efeito,
em qualquer momento, a ação que julgar necessária manutenção ou ao
restabelecimento da paz e da segurança internacionais.” (pp. 32-33).
Este artigo demonstra assim a possibilidade de um Estado se defender de um ataque
assim como de uma defesa coletiva, em que outros Estados o possam auxiliar.
Neste ponto de legítima defesa coletiva temos o exemplo da Organização do Tratado do
Atlântico Norte (OTAN) cuja base da sua constituição é essa mesma defesa coletiva,
como podemos constatar no seu artigo 5.º:
“As Partes concordam em que um ataque armado contra uma ou várias delas
na Europa ou na América do Norte ser considerado um ataque a todas, e,
consequentemente, concordam em que, se um tal ataque armado se verificar,
cada uma, no exercício do direito de legítima defesa, individual ou coletiva,
reconhecido pelo artigo 51.° da Carta das Nações Unidas, prestar assistência
Parte ou Partes assim atacadas, praticando sem demora, individualmente e
de acordo com as restantes Partes, a ação que considerar necessária,
inclusive o emprego da força armada, para restaurar e garantir a segurança
na região do Atlântico Norte.” (In Diário do Governo, 1949: 688).
A legítima defesa coletiva é assim espelhada em tratados deste tipo com base no artigo
51.º da Carta das Nações Unidas.
Em relação ao CS da ONU é este quem decide quando uma situação emergente pode ser
considerada como uma ameaça ou agressão, como explanado no seu artigo 39.º:
“O Conselho de Segurança determinar a existência de qualquer ameaça
paz, rutura da paz ou ato de agressão, e far recomendações ou decidir que
medidas deverão ser tomadas de acordo com os Artigos 41 e 42, a fim de
manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais.” (p. 27).
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
46
Em caso positivo o CS pode adotar as medidas previstas tanto no artigo 41.º:
“O Conselho de Segurança decidir sobre as medidas que, sem envolver o
emprego de forças armadas, deverão ser tomadas para tornar efetivas suas
decisões e poder convidar os Membros das Nações Unidas a aplicarem tais
medidas. Estas poderão incluir a interrupção completa ou parcial das relações
económicas, dos meios de comunicação ferroviários, marítimos, aéreos,
postais, telegráficos, radiofónicos, ou de outra qualquer espécie, e o
rompimento das relações diplomticas.” (p. 28).
Como no artigo 42.º da Carta:
“No caso de o Conselho de Segurança considerar que as medidas previstas
no art.º 41 seriam ou demonstraram que são inadequadas, poder levar a
efeito, por meio de forças aéreas, navais, ou terrestres, a ação que julgar
necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais.
Tal ação poder compreender demonstrações, bloqueios e outras operações,
por parte das forças aéreas, navais ou terrestres dos Membros das Nações
Unidas.” (p. 28).
Vemos assim que a legitimação do uso da força armada se limita à decisão do S na
prossecução do restabelecimento da paz e da segurança internacional e apenas como
último recurso.
Este sistema de defesa coletiva não é perfeito e podemos-lhe apontar essa precariedade.
Primeiro no que foi a Guerra Fira como primeira ameaça à paz e segurança internacionais
devido ao domínio no sistema dos interesses das potências hegemónicas. Em segundo,
cuja ameaça mais recente é a que demonstrámos, representada pelo desenvolvimento
do terrorismo internacional.
O conceito de “guerra ao terrorismo” vem abalar quer a visão tradicional da guerra
(considera a importância do elemento moral/religioso e a questão dos
fundamentalismos), quer a perspetiva do sistema de segurança coletiva dominante no
direito internacional contemporâneo (perigo de passar do terreno da paz internacional
para uma “guerra” que não consegue ter limitações nem de espaço nem de tempo).
Como nota Greenwood (2004)
"In the language of international law there is no basis for speaking of a war
on AI-Qaeda or any other terrorist group, for such a group cannot be a
belligerent, it is merely a band of criminals, and to treat it as anything else
risks distorting the law while giving that group a status which to some implies
a degree of legitimacy” (in O'Connell 2004: 355).
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
47
O terrorismo
O terrorismo não se configura como algo de novo no panorama mundial, ainda que o
facto é que depois da década de 60 houve um agravamento deste tipo de ações (Lara,
2017: 416).
Como exemplos recentes destas ações temos em 1995 os atentados ao edifício federal
de Ocklahoma, o ataque em 1995 ao metropolitano de Tóquio com gás Sarin, ou os
atentados de 2016 em Paris. Estes ataques são levados a cabo por organizações com
diferentes motivações que vão desde: o “separatismo-nacionalista” como a OLP, Abu
Nidal, ou a ETA; os “anarquistas”; os de “guerrilha tradicional”; os de “extrema-direita,
anti-esquerda ou racistas” como o Ku-Klux-Klan nos EUA ou o Vanguarda Nazionale em
Itália; e por fim os “fundamentalistas islâmicos” como o Hezbollah ou a Jihad Islâmica
(Lara, 2017: 430)
Quanto às tentativas a nível internacional na sua punição e prevenção podemos apontar
à SDN numa Convenção em 1937. A ONU também se apressou a encetar trabalhos que
combatessem este fenómeno através de várias convenções internacionais tiveram lugar
como forma de tentar combater o fenómeno do terrorismo apresentando como exemplos:
a convenção de Haia para a repressão de tomada ilícita de aeronaves, de 16 de dezembro
de 1970; passando pelas convenções de nova Iorque contra a tomada de reféns, de 17
de dezembro de 1979, sobre a repressão dos atentados terroristas cometidos com
bombas, de 15 de dezembro de 1997, ou a convenção para a eliminação do
financiamento do terrorismo, de 9 de dezembro de 1999 (Gouveia, 2010: 812). Ainda
que, como Gouveia (2010: 812) faz notar, a sua ineficácia é enorme, visto que “é escassa
a normatividade destas convenções, não só pelos poucos Estados vinculados como pela
imperfeição das soluções” assim como nos diz Schmid (citado por Blakeley et al., 2019:
7). “legal definitions are also imprecise and vary between jurisdictions and agencies”.
O Tribunal Internacional Penal (TIP), poderia suprir esta deficiência, já que reúne em si
as condições para poder julgar responsáveis por atos de terrorismo internacional, pelas
suas características de imparcialidade e permanência, mas o crime de terrorismo não se
encontra elencado no seu Estatuto, ainda que este se possa enquadrar, na nossa opinião
no que diz o seu artigo 5.º de que “A jurisdição do Tribunal será limitada aos crimes mais
graves que digam respeito à comunidade internacional como um todo” (Estatuto TIP).
Sobre o terrorismo muito se poderá escrever, vários são os autores a fazê-lo, mas
tentaremos sumariamente identificar o fenómeno e caracterizá-lo da melhor forma
possível, tendo em conta a falta de consenso global sobre uma definição para o mesmo,
como nos diz Blakeley et al. (2019: 7) apesar de todas as definições encontradas “there
is no generally accepted definition of terrorism” e esta impossibilidade é maioritariamente
política de acordo com o ponto de vista de Schmid (2023: 23) “linked to the divergente
interests of those holding state power, defending their own interests in their domestic
and foreign rivalries and conflicts – not one linked to the limitations of the legal and social
sciences”.
O fenómeno do terrorismo tem como principal característica as suas ações terem como
objetivo principal “a difusão do sentimento generalizado de medo capaz de provocar a
rutura de um sistema” (Lara, 2017: 411) indo de encontro à relação triangular à qual se
refere Gouveia (2010: 811) “em que alguém inflige um mal a outrem para exercer
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
48
pressão sobre um terceiro” sendo invariavelmente as suas ações “necessariamente
violentas, destrutivas, empregando meios extraordinários, ilegais, clandestinamente
preparadas, intencionais” (Lara, 2017: 411). Como faz notar Moreira (2004: 481) o
terrorismo baseado no sentimento infligido através de violência indiscriminada e de
carácter invariavelmente político não se mistura com a banal bandidagem.
Uma definição para terrorismo vem da própria OTAN que o designa como “o uso ilegtimo
ou a ameaca de uso da forca ou da violncia contra indivduos ou bens com o objetivo
de coagir ou intimidar governos ou sociedades de forma a atingir objetivos polticos,
religiosos ou ideológicos” (OTAN, 2003).
Um ponto de interesse tem que ver com as diferentes classificações que podemos dar ao
terrorismo, dependendo do autor ou instituição. Como exemplos desta classificação
temos as do FBI, de Luigi Bonanate na obra “O Terrorismo Internacional” ou de Boaz
Ganor na obra “Defining Terrorism”.
O FBI apontou a uma classificação baseada nos apoios que grupos terroristas recebem,
podendo ser “terrorismo apoiado por Estados violadores das leis internacionais”,
“terrorismo apoiado por organizações independentes” (o financiamento recorre de
atividades ilícitas) ou “terrorismo patrocinado por grupos específicos” (como o exemplo
da Al Qaeda) (Lara, 2017: 415). Bonanate, por sua vez, aponta a uma diferenciação de
dois grupos: o terrorismo doméstico e o internacional. No primeiro inclui o território que
diga respeito ao âmbito interno do Estado, no segundo tudo o que implica diretamente
na política externa (Lara, 2017: 415). Ganor define uma classificação baseada no
envolvimento dos Estados no terrorismo, entre os “Estados que apoiam o terrorismo”
(aos níveis ideológico e de sustentação militar, financeira e logística), os “Estados que
dirigem o terrorismo” (para além do primeiro ainda planeiam e chefiam através de
estruturas paralelas) e os “Estados que empreendem o terrorismo” (criam estruturas
oficiais para tal) (Lara, 2017: 416). É de salientar para o que Lara (2017: 416) nos alerta
relativamente a estas, e outras, classificações de que “a fronteira entre as divisões
propostas é ténue e factualmente ultrapassada pelos Estados, consoante as épocas e as
circunstâncias”.
Os ataques de 11/09 parecem inserir-se numa designação diferente, como aponta Lara
(2017: 428), no super-terrorismo. Esta designação surge em 2001 por Alexander e
Hoening. Trata-se de “uma nova fase da avançada terrorista abrangendo meios cada vez
mais poderosos e letais”. As ações aqui incluídas são as ações suicidas em massa, o
terrorismo biológico, químico, nuclear e o ciberterrorismo. Todas estas diversas formas
resultam de adaptações do utilizado previamente na guerra convencional.
A globalização é apontada como o berço “que gera as condições propícias para o
desenvolvimento destas novas formas de super-terrorismo” (idem: 429) com certos
processos a ocorrerem “a coberto das instituições de uma sociedade aberta, como... o
treino dos pilotos que se suicidaram nos atentados” de 11/09. Esta mesma sociedade
aberta permite ainda como Lara (2010: 430) lhe chama o “mensageiro”, a comunicação
social de massas que procura esse tipo de notícias, permitindo que o objetivo do
terrorismo de “divulgar o medo” atinja “uma proporção psicológica e social... à escala da
sociedade global” (idem: 429).
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
49
Surgiu a necessidade, depois do debate voltar à mesa com os ataques de 11/09, de
rever, de acordo com Gouveia (2010: 811), três pontos que ainda hoje carecem de
normatização no Direito Internacional, nomeadamente, “a definição de actos de
terrorismo; a punição penal desses actos; e a efectivação das estruturas repressivas”.
Este autor pretende mostrar como este vazio jurídico de consenso de definição de
terrorismo como crime per se torna possível uma perspetiva como a da “guerra ao
terrorismo” de se afirmar.
Esta ausência no DIP leva a que se tome esta problemática como ideológica quando
claramente se deveria constituir como jurídica, classificando o terrorismo como crime
através da responsabilização individual, através quiçá da sua inscrição no Estatuto de
Roma do Tribunal Penal Internacional atribuindo jurisdição ao Tribunal Penal
Internacional do crime de terrorismo tais como o crime de genocídio, os crimes contra a
humanidade, os crimes de guerra ou o crime de agressão (art.º 5 do Estatuto de Roma
do Tribunal Penal Internacional). Pois tal como nos diz Skubiszewski (1989: 40)
reforçando o que vimos anteriormente “in most treaties dealing with terrorism there is,
however, no room for such a definition since they deal exclusively with a particular kind
or kinds of terrorist acts”.
Assim, apesar das várias convenções apontarem a casos específicos não nos dirigem a
um consenso (Acharya, 2009) levando a que autores como Lavelle (2007) afirmem que
uma definição do conceito de terrorismo a partir destas seja inviável.
3. A guerra ao terrorismo
Como vimos pelas características apontadas ao terrorismo não é fácil pura e
simplesmente combater uma ideologia, como numa guerra tradicional se combate um
inimigo com cores diferentes. Este inimigo perpetua de forma categórica o ambiente de
incerteza e terror na sociedade civil e põe em xeque qualquer possível ação de retaliação
de um qualquer Estado afetado, tendo em conta a sua capacidade de invisibilidade, de
atuar em qualquer lado do mundo, podendo estar presente inclusive no próprio Estado
que sofre o ataque.
Os ataques do 11/09 foram um ato horrendo, um dos muitos que aconteceram pelo
mundo, mas a resposta dos EUA com a proclamada “guerra ao terrorismo” foi o que
realmente levou à questão de uma reação a um ataque que poderia ou não ir de encontro
ao enquadramento no Direito Internacional.
Os EUA procuraram desde logo projetar uma imagem de poder junto da OTAN e da ONU
tentando de imediato o seu apoio de forma sustentada e obter uma ação justificável
perante todo o mundo através de uma declaração de força pelo seu Presidente.
No seu primeiro discurso após os ataques o Presidente Bush já apresentava uma
narrativa de justificação e de planeamento preparados para uma resposta política e
militar, como ressalva Sassoli (citado por Pereira, 2012: 503) “muito se ouviu falar de
guerra neste contexto... pouco se falou de Direito, e menos ainda de Direito
Internacional, apesar de ser o corpo jurídico que a regula”.
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
50
Começando por interpretar o ataque como um ato de guerra “enemies of freedom
committed an act of war against our country” e elevando a ameaça terrorista a uma
ameaça à segurança internacional
“they are recruited from their own nations and neighborhoods and brought to
camps in places like Afghanistan where they are trained in the tactics of terror.
They are sent back to their homes or sent to hide in countries around the
world to plot evil and destruction”.
Esta descrição levou diretamente a pressionar as instituições a adotarem sem reservas
o estipulado nos tratados, primeiro em considerar o artigo 51.º da Carta das Nações
Unidas de legítima defesa assim como o artigo 5.º da OTAN solicitando assistência aos
parceiros.
Nas resoluções do CS, de acordo com o seu artigo 39.º que nos diz que o “Conselho de
Segurança determinar a existência de qualquer ameaça paz, rutura da paz ou ato de
agressão, e far recomendações”, as posições tomadas sucessivamente com as
resoluções 1368 e 1373 vieram enquadrar este ataque aos EUA assim como alargar daí
para a frente os atos terroristas. Em primeiro lugar e mais premente veio reconhecer o
direito à legitima defesa como podemos ler na Resolução 1373 “reafirmando o direito
natural legítima defesa, individual ou coletiva, reconhecido pela Carta das Nações
Unidas e confirmado na Resolução 1368 (2001)” (2001: 1) e que reafirmando também
“esses atos, tal como todos os atos de terrorismo internacional, constituem uma ameaça
paz e segurança internacionais” (2001: 1).
A Resolução 1373 para além disto também nos dirige não só para as organizações que
planeiam e praticam o ato terrorismo, mas também aos Estados que o apoiam visto que
“cada Estado tem o dever de se abster de organizar, instigar, auxiliar ou participar em
atos de terrorismo noutro Estado ou de permitir atividades organizadas no seu território
com vista prática desses atos” (2001: 2) levando à interpretação de que uma ameaça
à segurança internacional patrocinada ou facilitada por um determinado Estado permitirá
à vítima acionar a legítima defesa.
Estas disposições do CS permitiram uma ação militar no Afeganistão através então da
responsabilização do Estado afegão em apoiar a organização terrorista, legitimando a
resposta.
Mas a questão da “guerra ao terrorismo” não se fica numa ação de resposta única. A
“guerra ao terror” insere-se assim num discurso de a resposta ao Afeganistão ser apenas
o início, ou seja, não como defesa limitada no tempo e no espaço, mas como uma guerra
que é potencialmente infinita apresentando-nos uma noção de “guerra infinita”. O
Presidente Bush no seu discurso deixa isso claro identificando este apenas como o
primeiro alvo “our war on terror begins with Al Qaeda, but it does not end there”
continuando “it will not end until every terrorist group of global reach has been found,
stopped and defeated”. Isto tornou-se claro com a invasão do Iraque. A justificação para
a operação militar no Iraque baseou-se no artigo 51.º da Carta das Nações Unidas como
nos diz Pinheiro (citado por Silva e Rosa, 2015: 118)
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
51
“os EUA defenderam a ideia de não ser necessário a existência de um ataque
armado para que se justifique a legítima defesa. Esta, segundo o governo
americano, pode ser aplicada também nos casos em que algum país adote
políticas armamentistas que possam colocar em risco a paz e segurança
internacional”
apoiando-se na ameaça que o Iraque representava nomeadamente no
“fato de o Iraque financiar, ainda que indiretamente o terrorismo, bem como
diante da possibilidade de produção de armas de destruição em massa, já
seriam motivos suficientes para justificar o uso da força pelos EUA” (Silva e
Rosa, 2015: 119).
Nesse contexto a ação militar no Iraque seria um ato de legítima defesa preventiva.
Esta questão da legítima defesa preventiva levada a cabo no Iraque, baseada na
justificação de financiamento do terrorismo e de produção de armas de destruição em
massa foi abalada em 30 de setembro de 2004, como aponta Flynn (citado por Silva e
Rosa, 2015: 120) “com a publicação do Relatório Duelfer, com os investigadores
admitindo que por alguma razão eles não encontraram nada. Isso desconstruiu a razão
de um ataque preemptivo ao Iraque”.
É neste âmbito, que a passagem da guerra do Afeganistão para o Iraque, perde a
possibilidade da legitimação pelo Direito Internacional, cujo conceito de “guerra de defesa
preventiva” se torna insustentável. Como Fitzpatrick (2003: 248) questiona acerca desta
“guerra ao terror” “wich war?”.
Conclusões
O DIP tem evoluído no sentido de tornar o mundo um local melhor através da tentativa
de eliminar a violência do leque de opções na resolução de conflitos, pretendendo ser
garantia de paz e segurança internacional baseando-se nos direitos humanos. A reação
ao terrorismo internacional veio abalar as suas fundações tendo em conta quer as suas
próprias falhas na conceção de terrorismo e daí a sua constituição como punível
penalmente (podendo considerá-lo crime per se), quer ainda pelo uso da força de forma
unilateral como resposta sem o CS o autorizar e assim sendo fora do Direito
Internacional. A “guerra ao terrorismo” apresentou um novo conceito de Guerra que não
se enquadra no DIP, pois não apresenta nenhuma das características tradicionais desse
conceito: quer no que diz respeito ao paradigma tradicional como conflito entre Estados
que defendem os seus interesses; quer no paradigma contemporâneo como legítima
defesa ou como último recurso pelo CS.
O seu começo constitui-se como uma tentativa de legítima defesa a um ator demasiado
vago, ou a uma ideologia que na realidade não se destruiria com a força, como se vê
hoje. A invasão de Estados soberanos não se constitui resolução conforme o DIP, cuja
ineficácia é incerta e que nos apresentou a ideia de uma guerra infinita, em que é muito
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
52
difícil de estabelecer os limites de espaço e de tempo, que veio tão somente aumentar o
clima de insegurança no mundo.
Concluímos assim que esta “guerra ao terrorismo” desafiou o Direito Internacional
através de uma conceção errada de guerra, de um conceito de terrorismo imperfeito e
de uma utilização indevida do instrumento de defesa coletiva preventiva.
Por último, não podemos deixar de referir que a identificação da radicalização ou
extremismo que leva ao terrorismo não deve ser combatida por meios agressivos que
possam eventualmente exacerbar essas razões, o que pode alimentar um círculo vicioso
de violência. A resposta deve ser dada a longo prazo com base no apoio ao
desenvolvimento humano de Estados em situação de fragilidade, assim como numa visão
alargada de justiça, um mundo que deve ser governado não por interesses, mas pelo
Direito.
Referências
Acharya, U. (2009). “War on Terror or Terror Wars: The Problem in Defining Terrorism”,
Denver Journal of International Law and Policy. Vol. 37, n.º 4.
Blakeley, R. Massoum, N. Miller, D. Kapoor, N. (2019). Leaving the War on Terror: A
Progressive Alternative to Counter-Terrorism Policy. Amsterdam: Transnational Institute.
Recuperado de https://research-information.bris.ac.uk/en/publications/leaving-the-
war-on-terror-a-progressive-alternative-to-counter-te.
Costa, F. (2013). “Guerra Justa e Terrorismo”. In Rosas, J. 2.ª ed. Manual de Filosofia
Política. Coimbra: Almedina, pp. 245–266.
Falk, R. (2016). Power shift on the new global order. Zed Books.
Fitzpatrick, J. (2003). “Speaking Law to Power: The war against Terrorism and Human
Rights”, EJIL, n.º 14.
Ginkel, B. (2012). “Combating Terrorism: Proposals for Improving the International Legal
Framework”. In Cassese, Antonio. Realizing Utopia The future of international law. Oxford
University Press, pp. 461–480.
Gouveia, J. (2010). Manual de Direito Internacional Público. Coimbra: Almedina.
Lavalle, R. (2007). “A Politicized and Poorly Conceived Notion Crying out for Clarification:
The Alleged Need for a Universal Agreed Definition of Terrorism”, Zeitschrift fr
auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht. Vol. 67.
Lara, A. (2013). Ciência Política: Estudo da Ordem e da Subversão. 9.ª ed. Lisboa:
ISCSP, pp. 409–435.
Levitt, G. (1986). «Is “Terrorism” Worth Defining?» Ohio Northern University Law
Review. Vol. 13.
Lopes, J. (2004). “A luta contra o terrorismo, ou os fins não justificam os meios”.
Jurisprudência Constitucional, n.º 3, pp 41-56.
Machado, J. (2019). Direito Internacional. 5.ª ed. Coimbra: Gestlegal, pp. 717-736.
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
53
Moreira, A. (2004). Terrorismo. 2.ª ed. Coimbra: Almedina.
O’Connell, M. (2004). “The Legal Case against the Global War on Terror”. Case Western
Reserve Journal of International Law. Vol. 36, n.º 2. Recuperado de
https://scholarlycommons.law.case.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1398&context=jil.
ONU. (1945=. Carta das Nações Unidas. São Francisco. Recuperado de
https://unric.org/pt/wp-content/uploads/sites/9/2009/10/Carta-das-Nações-
Unidas.pdf.
ONU. Resolução 1267. Recuperada de
https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEw
j42KKOjYPuAhXMxoUKHURGBxgQFjABegQIAxAC&url=http%3A%2F%2Fwww.uif.gov.cv
%2Findex.php%3Foption%3Dcom_phocadownload%26view%3Dcategory%26download
%3D20%3Aresolucao-n-1267-do-cs-da-onu%26id%3D8%3Ainstrumentos-juridicos-
internacionais%26Itemid%3D106&usg=AOvVaw0ueGTV7fzjbF0mgU0bKULm.
ONU. Resolução 1368. Recuperada de
https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/committees/afet/20011108/04a_pt.pdf.
ONU. Resolução 1373. Recuperada de
https://www.bcv.cv/pt/Supervisao/Mercado%20de%20Capitais/AGMVM/AMLCFT/Docu
ments/Resolucao_13732001_PT.pdf.
Pacto Briand-Kellog. (1928). Recuperado de https://www.jura.uni-
muenchen.de/fakultaet/lehrstuehle/satzger/materialien/kellogg1928e.pdf.
Pereira, M. (2012). A “Guerra contra o terrorismo”: um novo tipo de conflicto armado?
Textos de Direito Internacional, 2.ª ed., Coimbra: Coimbra Editora. Recuperado de
https://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/47336/1/A%20guerra%20contra
%20o%20terrorismo.pdf.
President Bush Addresses the Nation. Sept. 20, 2001. Recuperado de
https://www.washingtonpost.com/wp-
srv/nation/specials/attacked/transcripts/bushaddress_092001.html.
Rome Statute of the International Criminal Court. (1998). Recuperado de
https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/rome-statute-
international-criminal-court.
Rostow, N. (2002). “Before and after: The Changed UN Response to Terrorism Since
September 11
th
”. Cornell International Law Journal. Vol. 35, n.º 3, pp. 475-490.
Schmid, A. (2023). Defining Terrorism. ICCT Report. DOI: 10.19165/2023.3.01. ISSN:
2468-0486. Recuperado de https://www.icct.nl/sites/default/files/2023-
03/Schmidt%20-%20Defining%20Terrorism_1.pdf.
Silva, C. Rosa, P. (2015). Atuacão dos EUA Pós-11 De Setembro De 2001: Legtima
Defesa Ou Agressão Ilegtima? Belo Horizonte. Rev. Fac. Direito UFMG, n.º 67, pp. 105-
123.
Skubiszewski, K. (1989). Israel Yearbook on Human Rights. ISBN: 9789004423039.
Brill/Nijhoff. 1989. Vol. 19.
Stampnitzky, L. (2017). “Can terrorism be defined?” In: Stohl M, Burchill R, Englund S
JANUS.NET, e-journal of International Relations
e-ISSN: 1647-7251
Vol. 14, Nº. 1 (Maio-Outubro 2023), pp. 41-54
O DIP e o terrorismo internacional. Antes e após o 11/09. Como a “guerra ao terrorismo” desafia o
Direito Internacional Público
Bruno José Martins Bessa
54
(eds) Constructions of terrorism: an interdisciplinary approach to research and policy.
University of California Press, Oakland, California, pp 11–20 recuperado de
https://www.researchgate.net/profile/Lisa-
Stampnitzky/publication/322094459_Can_terrorism_be_defined/links/5ce92f8e458515
712ec04316/Can-terrorism-be-defined.pdf.
Sociedade das Nações (1937). Convenção Combate ao Terrorismo. Recuperado de
https://dl.wdl.org/11579/service/11579.pdf.
Tratado do Atlântico Norte (1949). Washington. In Diário do Governo. 1949. I Série. N.º
209. Recuperado de https://dre.pt/application/dir/pdf1s/1949/09/20900/06870692.pdf.
